Governance in Europa

On the way to post-democracy?

Bereits zum achten Mal wählen die Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union am 25. Mai 2014 das Europäische Parlament. Doch wie schon bei den Wahlen zuvor, so wird die Wahlbeteiligung auch dieses Mal voraussichtlich sehr niedrig aus-fallen – zu gering ist das Vertrauen der Menschen, durch die Wahlen tatsächlich etwas verändern zu können.

Derweil die Ukrainer für Europa auf die Straße gehen, die Letten den Euro einführen oder Georgien und Moldawien Assoziierungsabkommen mit der EU paraphieren, gewinnt in der Europäischen Union stattdessen die Euroskepsis an Boden. Das belegt speziell die Initiative Marine Le Pens, der Vorsitzenden des französischen Front National, und des niederländischen Rechtspopulisten Geert Wilders, eine rechte Fraktion im EU-Parlament zu gründen. Ihre Ziele: Rückkehr zu einem Europa freier Staaten, Ende der “Massenimmigration” und “wirtschaftlicher Patriotismus”. Einzig die Zersplitterung der europäischen Rechten könnte das neue Bündnis noch am Erfolg hindern: Es selbst distanziert sich von der ungarischen Jobbik und der rechtsextremen britischen BNP, während umgekehrt die britische Anti-Immigrationspartei UKIP und die deutsche AfD nicht mit der Initiative in Verbindung gebracht werden wollen. Doch unabhängig vom endgültigen Wahlergebnis zeigt der Aufschwung der europäischen Rechten schon jetzt, dass das alte Argument der Friedenssicherung in Europa offenbar seine Überzeugungskraft verloren hat. Die Europäische Union hat dem nur wenig entgegenzusetzen, außer der Hoffnung auf ökonomische Konsolidierung. Ein neuer mobilisierender Diskurs oder der Versuch einer neuen Selbstlegitimation der EU ist nicht in Sicht. Dabei ist die ökonomische, politische und soziale Krise keineswegs beendet und auch am linken Rand wächst der Widerstand gegen die Austeritätspolitik.

European parliament. Photo: © European Union 2014. Source:Flickr

Doch die Politikverdrossenheit und Europaskepsis vieler Wähler bilden nur die eine Seite der Medaille. Auch Politiker äußern sich skeptisch über die Funktionsfähigkeit der parlamentarischen Demokratie – allerdings aus gänzlich anderen Motiven.

Anfang August 2012 beklagte der damalige italienische Ministerpräsident Mario Monti eine “psychologische Auflösung” Europas und forderte, Regierungen hätten die Pflicht, das Parlament zu “erziehen”. Sie dürften sich nicht an dessen Entscheidungen binden lassen. Schon im September 2011 erklärte der Präsident der EU-Kommission, Manuel Barroso, die Märkte seien ungeduldig: “Die Demokratie ist zu langsam.” Der Journalist Heribert Prantl kommt daher zu dem Schluss: “Brüssel hat sich so daran gewöhnt, der direkten Demokratie möglichst aus dem Weg zu gehen, dass dort manche jetzt auch die repräsentative Demokratie stört.”1

Das demokratische Defizit der EU

Der Vorwurf, dass die Demokratie, vor allem das Parlament, zu langsam und zu ineffizient arbeite, ist ein alter Topos aus dem Arsenal antidemokratischen Denkens. Schon in der Zwischenkriegszeit haben sich autoritäre Regime darauf berufen und statt der parlamentarischen eine “organische” Demokratie mit einem “begrenzten Pluralismus” installiert.

Die EU hingegen leidet nicht erst in den letzten Jahren unter einem demokratischen Defizit, sondern von Beginn an. Jean Monnet, der vom französischen Dirigismus beeinflusste Konstrukteur Europas, brachte die Europäische Gemeinschaft (heute: Union) in den 50er Jahren als technokratisches Projekt transnationaler Eliten auf den Weg: “Wenn ich Volk sage, meine ich keine abstrakte Einheit, sondern Gewerkschaften, Industrielle, die Verwaltung – alle, die an einem Steuerungs- und Modernisierungsplan beteiligt sind.”2 Die niedrige Wahlbeteiligung bei EU-Wahlen, die Schwierigkeiten bei der Ratifizierung des Maastricht-Vertrags Anfang der 90er Jahre, der Rücktritt der Santer-Kommission 1999 nach Korruptionsvorwürfen, das “Nein” einiger Länder zur Europäischen Verfassung 2005 und die wachsende Distanz der Europäer zu “Brüssel” haben in den europäischen Institutionen die Notwendigkeit offenbart, das Demokratieverständnis der EU unabhängig von den Mitgliedstaaten neu zu formulieren.

Doch wie sieht sie aus, die demokratische Vision der EU?

Bereits 1993 erklärte der damalige Präsident der EU-Kommission, Jacques Delors: “Europa begann als Elitenprojekt […]. Diese Phase des wohlwollenden Despotismus ist nun vorbei.”3 Bereitwillig sprang die EU auf den Zug der “undespotischen” Governance auf. Im Jahr 2000 erschien das Grünbuch (Green Paper) über die Zukunft der parlamentarischen Demokratie in Europa, das eine Gruppe von Wissenschaftlern für die Sprecher des EU-Parlaments erarbeitet hatte.4 Ein Jahr später veröffentlichte die EU-Kommission das Weißbuch (White Paper) über Europäische Governance.5 Schließlich wurde im Vertrag von Lissabon 2009 die “partizipative Demokratie” proklamiert und eine Europäische Bürgerinitiative (EBI) ins Leben gerufen.

Governance – Modewort oder Schlüsselbegriff der Zukunft?

Der Begriff der Governance hat etwa seit den 90er Jahren Einzug in Wissenschaft und Politik gehalten. Unter ihm wird einerseits eine Technik zum besseren Management komplexer Systeme, andererseits normativ ein bestimmtes Verständnis von “gutem” Regieren verstanden. Schon in den 1930er Jahren tauchte der Begriff erstmals als Corporate Governance in der Betriebsführung auf. Seit den 80er Jahren wird er zudem unter der Bezeichnung Urban Governance in der Stadtplanung und Verwaltung städtischer Räume verwendet. Er bezeichnet hier den Prozess des Outsourcings kommunaler Aufgaben auf parastaatliche Institutionen (Quangos),6 mit dem man die Effizienz der Verwaltung steigern wollte. Dieser Wandel markierte auch den Übergang vom Leistungs- zum Gewährleistungsstaat. Governance wurde zum Schlüsselbegriff von “New Labour” unter Tony Blair. Aber schon hier zeigten sich die Defizite des neuen Regierungshandelns: Fragmentierung, Unsichtbarkeit der Verantwortungsketten, fehlende Legitimation.

Ebenfalls in den 80er Jahren entdeckte auch die Weltbank das Konzept. Sie forderte Good Governance in Ländern der sogenannten Dritten Welt, die von korrupten Eliten beherrscht wurden und wandte sich an zivilgesellschaftliche Ansprechpartner. Im Zuge der Globalisierung wurde das Konzept als Global Governance im Weltmaßstab angewandt.

Aber erst die EU verlieh dem Begriff ab 2000 eine politische Bedeutung.7 Denn sie meint mit Governance nicht nur eine Methode des politischen Handelns, sondern eine “neue politische Ordnung”,8 die mit dem klassischen Souveränitätsverständnis von Volk und Nation bricht und nur noch “funktionale Differenzierungen” reguliert. An die Stelle von bindenden parlamentarischen Entscheidungen und Kontrollmechanismen treten Steuerung, Regulierung und offene Konsultationsmethoden als Bausteine einer neuen Ordnungspolitik. Diese regiert nicht hierarchisch von oben nach unten, verspricht mehr Transparenz und Offenheit, geht auf die Zivilgesellschaft zu, verteidigt die Menschenrechte und verfolgt kritisch die Entwicklungen in Ungarn und Rumänien. Dennoch kann das Demokratiedefizit der EU zu einer “weichen” Ausprägung autoritärer Merkmale und einer Teilverwandtschaft mit autoritären Regimen führen.

Auf dem Weg zu einem neuen Autoritarismus?

Gemeinhin denkt man bei autoritären Regimen an den spanischen Franquismus, an den portugiesischen Estado Novo, an Chile unter Pinochet oder an das “Regime Putin”, aber nicht an die EU. Dennoch steht der Verdacht im Raum, dass sich hier eine neue Form liberal-autoritärer Herrschaft anbahnt. Was aber kennzeichnet diese neue postparlamentarische Demokratie der Europäischen Union?

Die Wende zur Governance in der EU geht einher mit sprachlichen Veränderungen, neuen Semantiken und einem technokratischen Verhüllungscode. Die Sprache des “alten”, hierarchischen Regierungshandelns (Government) kannte zentrale, meist staatsrechtliche Begriffe wie Regierung, Souveränität von Volk und Staat, Autorität, Legitimation, Kompromiss, Repräsentation, Kollektivverhandlungen, Gleichheit, Delegation und nicht zuletzt die Bürger. Die Sprache der Governance schöpft dagegen aus der Werbepsychologie und der funktionalistischen Sprache der Wirtschaft: sozialer Dialog, Stakeholder, Flexibilität, Regulierung, Steuerung, Koordination, ethischer Unternehmenskodex, prozedurale Rationalität, Konvergenz, Bevölke-rungszielgruppen, Synergieeffekte, Zielinterferenz, Interaktionsmuster, Interdependenz, Effizienz, Kohärenz und nicht zuletzt Kommunikati-on.9

Während Government vertikal strukturiert ist, verläuft Governance horizontal und suggeriert einen doppelten Zugewinn an Demokratie: Hierarchieabbau und Selbst- statt Fremdbestimmung. Der Staat regiert nicht mehr, sondern kooperiert mit gesellschaftlichen Gruppen. Das aber erscheint nur in der idealtypischen Gegenüberstellung von Government und Governance als neu, in der Praxis ist es schon seit langem gang und gäbe.

Von der “formalen” zur “organischen” Demokratie

Der Politikwissenschaftler Arthur Benz definiert Governance als “Koordination und Steuerung interdependenter Handlungen gesellschaftlicher Akteure.”10 Nach Svein Andersen und Tom Burns – letzterer war maßgeblich am Grünbuch der EU beteiligt – sind informelle Netzwerke von öffentlichen und privaten Akteuren der eigentliche Kern der neuen überstaatlichen Ordnung.11 “Die Demokratie individueller Bürger wird zunehmend ersetzt durch eine de facto Demokratie organisierter Interessen, Lobbys und Organisationsvertreter, die sich auf Politikfeldern und zu Themen engagieren, die sie besonders betreffen.”12 Doch unabhängig davon, ob man Governance technisch als New Public Management oder – wie die EU – normativ als Good Governance versteht, ist sie Teil der neoliberalen Entstaatlichungs- und Privatisierungspolitik – gehen mit ihr doch eine Verlagerung von parlamentarisch legitimierter Entscheidungsfindung auf die außerparlamentarische Sphäre und die Privatisierung öffentlicher Aufgaben einher.

Das Grünbuch von 2000 zeigt indessen, dass in der Europäischen Union unter Governance auch ein Regimewechsel von der “formalen” zur “organischen” Demokratie verstanden wird. Die Organic Democracy13 sieht eine Entkoppelung von Parlament und “dem Volk” vor und steht komplementär zur “formalen” Demokratie: “Das Konzept einer erweiterten demokratischen Kultur entkoppelt das Prinzip der Demokratie von den besonderen politischen Institutionen des Nationalstaats (Demos), ohne diesen zu entwerten.”14 Aber die Rede von Erweiterung und Ergänzung der “formalen” durch die “organische” Demokratie ist bloße Rhetorik. Selbst die Autoren des Grünbuchs räumen ein, dass die Verantwortlichkeit des politischen Handelns zwar formal bei der parlamentarischen Demokratie liegt. In der Praxis hätten aber “andere Akteure” viel von deren Macht übernommen. Diese Akteure “sind nicht dem größeren Publikum verantwortlich, sondern ihren speziellen Organisationen, deren Interessen und sich selbst”.15

Demokratie von Organisationen, durch Organisationen und für Organisationen

Die der modernen Demokratie zugrunde liegende Idee der Souveränität, der zufolge das Volk Selbstgesetzgeber und konstituierende Macht im Staate ist, hält das Grünbuch für nicht mehr zeitgemäß, ja sogar für bloße Mythologie. Stattdessen entstehe “eine neue, aufgelöste Souveränität” – “vielschichtig, segmentiert, zerstreut und zunehmend nicht-territorial”.16 Dennoch werde die parlamentarische Demokratie aus optischen und symbolischen Gründen nicht einfach abgeschafft, sondern “erweitert”, “ergänzt”, “entlastet” und transformiert.17

Die These von der Auflösung der Souveränität verhüllt indessen, dass sich neben und gegen die Souveränität des Volkes eine andere schiebt: die Souveränität von Experten. Da viele Politikfelder heute die Kapazität parlamentarischer Entscheidungsfindung überschritten, sei die Souveränität des Volkes durch die von Experten zu ergänzen. Hinter der Floskel der “Ergänzung” verbirgt sich jedoch ein tiefgehender Konflikt: der Kampf um die Vorherrschaft des Volkes einerseits und von demokratisch nicht legitimierten Experten andererseits. Denn die Experten sind niemandem rechenschaftspflichtig, sondern halten sich lediglich an selbst gesetzte Verhaltensstandards. In einem diffusen Sinne kann man hier zwar von Selbstgesetzgebung und insofern von Souveränität sprechen, aber diese beziehen sich nicht mehr auf ein nationales oder postnationales Gemeinwesen als Gesamtheit aller Bürger, sondern auf semi-autonome, funktionale, multipolare Gruppen.

Auch die Parteien wechseln im Governance-Regime in eine andere Rolle: Als Organe der Herausbildung eines kollektiven, über gruppenspezifische Interessen hinausgehenden Willens gelten sie als historisch überholt. “Während politische Parteien für eine gewisse Zeit eine Schlüsselstellung in demokratischen Systemen innehatten, sind sie heute weitgehend ein spezieller Typ von Organisationen unter anderen.”18 Dennoch sei diese neue politische Ordnung demokratisch, “wenigstens [!] in dem Sinne, dass Normen wie wechselseitiger Respekt, Rechtsstaatlichkeit und kollektive Beratungen anerkannt werden.”19

Auch die Rolle des Parlaments wird im Governance-Verständnis der EU neu definiert. Weil die parlamentarischen Institutionen der wachsenden Komplexität nicht mehr gewachsen und zudem ineffektiv seien, wird dem Parlament die Rolle eines Moderators zugedacht. Dieser koordiniert und moderiert als “Meta-Souverän” die wechselseitige Durchdringung von staatlichen und privaten Akteuren und legitimiert sie durch Diskussionsforen und Debattierarenen. Diese Umdefinition der Rolle des Parlaments beruht auf keiner normativen Demokratietheorie, sondern auf der funktionalen Zielvorgabe, Effizienz zu steigern. Da Parlamente immer weniger dazu in der Lage seien, den Volkswillen zum Ausdruck zu bringen, haben sie den Autoren des Grünbuchs zufolge als politische Institutionen ausgedient. Im Governance-Regime wird das Parlament stattdessen in “organische” Funktionszusammenhänge eingebettet. Parlamente mutieren zu Charter-Agenturen, die ihre Aufgabe der Gesetzgebung an private Akteure (Anwaltskanzleien, Experten oder “repräsentative” Gruppen) delegieren.

Dabei wird Governance auf nationaler und EU-Ebene nicht nur als Alternative (offiziell: als Ergänzung) zur parlamentarischen, sondern auch zur direkten, auf Referenden oder Plebisziten beruhenden Demokratie verstanden. Das Ideal ist eine paternalistische Anhörungsdemokratie. Dabei wird Partizipation auf die Anhörung “privilegierter” Gruppen reduziert, deren Repräsentativität die EU-Kommission nach Maßgabe funktionaler Notwendigkeiten bestimmt. Die “Organische Demokratie” ist laut Grünbuch eine Regierung von Organisationen, durch Organisationen und für Organisationen unter Einschluss von Experten.20 Mit dieser Formulierung hebt sich das Grünbuch von der klassischen Definition Abraham Lincolns ab, der 1863 das viel zitierte Wort von der “Regierung des Volkes, durch das Volk und für das Volk” geprägt hatte.

Schon hier zeigen sich die autoritären Züge des Governance-Regimes der EU. Denn in autoritären Regimen ist der Pluralismus von Gruppen (Gewerkschaften und Arbeitgeber als “Sozialpartner”, Interessengruppen, Verbände, NGOs, Stiftungen, Religionsgemeinschaften etc.) nicht frei, sondern begrenzt. Nur bestimmte, von der Exekutive “lizensierte” Gruppen erhalten als Gesprächs- oder Verhandlungspartner Zugang zum Machtzentrum.21 Auch die EU-Kommission lizensiert und begrenzt die Mitsprache von Organisationen. Zwar gelten sie als Teil der Zivilgesellschaft, sie sind aber nicht einfach Bürgerinitiativen, sondern funktionale Interessengruppen oder Wirtschaftsakteure mit sektoralem Expertenwissen.

Die Rolle der Zivilgesellschaft als funktionaler Baustein von Governance

Schon in den 90er Jahren entdeckte die EU die Vorzüge der Zivilgesellschaft als Legitimationsbeschafferin. Der schwammige Begriff der Zivilgesellschaft ist in der Öffentlichkeit positiv besetzt und verspricht mehr Teilhabe und Partizipation gesellschaftlicher Gruppen, nicht aber individueller, unorganisierter Bürgerinnen und Bürger. Im Weißbuch der EU treten entsprechend an die Stelle des “Volkes” als souveräner Demos Interessengruppen, Netzwerke und Regulierungsbehörden ohne demokratische Legitimierung. Demokratie ohne Demos ist aber ein Widerspruch in sich und mutiert zu einer inhaltsleeren, rein kommunikationsstrategisch eingesetzten Worthülse.

Doch die Hinwendung zur Zivilgesellschaft ist nicht nur rhetorisch eine Konzession an den Zeitgeist, der sich seit den 70er Jahren verändert hat. Unter funktionalen Aspekten leistet sie auch einen produktiven Beitrag zur gesellschaftlichen Steuerung: Bürgernähe ist aus Sicht des Governance-Vertreters René Frey das soziale Kapital des “neuen öffentlichen Managements”.22 “Generell geht es [bei Governance] um den Einbau von markt-, privat- und betriebswirtschaftlichen Elementen in den öffentlichen Bereich. […] Die Zivilgesellschaft fördert die politische Partizipation und stellt dem Staat und der Allgemeinheit Expertenwissen zur Verfügung.” Doch anders als die autoritären Regime vor und nach 1945 ist die neue Machtkonfiguration der EU nicht repressiv, sondern als soft power offen für gesellschaftliche Akteure.

Exemplarisch für diese Offenheit, mit der sich die EU als “weiche Macht” darstellt, ist die sogenannte “offene Koordinationsmethode” (OMC). Anders als die alte “Unionsmethode”, die auf “harter”, verbindlicher Gesetzgebung beruht, inzwischen aber als zu rigide und zentralistisch gilt, setzt die “offene Koordinationsmethode” auf “weiche”, fluide, von Fall zu Fall anwendbare, nicht verpflichtende Richtlinien, Empfehlungen und Selbstbindungen der Akteure, deren Nichteinhaltung juristisch nicht sanktioniert werden kann. Damit soll mehr Flexibilität, Dezentralisierung und Bürgernähe erreicht werden. Doch diese Praxis des soft law bedeutet zugleich einen Rückzug der EU von legal verpflichtenden Standards für ein sozialeres Europa, eine Aufweichung der Gesetzgebung und nicht zuletzt eine Umgehung des Parlaments.

Die Verschiebung von Kräfteverhältnissen – ein Nullsummenspiel?

Es könnte also so scheinen, als werde der Souveränitätsverlust des Nationalstaats und die Marginalisierung des Parlaments kompensiert durch die Selbstorganisation zivilgesellschaftlicher Akteure, die als Gegenkraft von außen auf die Zentren der Macht einwirken und die a priori demokratisch sind. Vor allem NGOs gelten als dem Allgemeinwohl verpflichtete Gegengewichte zum Staat oder zur überstaatlichen Machtkonfiguration der EU.

Diese Vorstellung von einem Nullsummenspiel, bei dem Nationalstaat und Parlament verlieren und die Zivilgesellschaft als staatsfreie Selbstorganisation von Bürgerinnen und Bürgern gewinnt, ist aber ein Trugschluss. Untersuchungen zur Aktivität von NGOs zeigen, dass viele von ihnen sich längst zu Stützen der Macht entwickelt und in Sprache und Habitus dem Regierungshandeln angepasst haben. Staat und NGOs handeln als “Tandem”.23 NGOs und andere zivilgesellschaftliche Organisationen sind zunehmend “gouvernementalisierte” Akteure, die durch Kompetenz in Spezialfragen, durch freiwillige soziale Leistungen und nicht zuletzt als Frühwarnsysteme effiziente Zulieferdienste für Good Governance leisten.

Aus liberaler Sicht gelten zivilgesellschaftliche Akteure als Makler oder Vermittler zwischen Staat und Gesellschaft. Auch aus Sicht der EU gehört die Zivilgesellschaft zur staatsfreien Sphäre.24 Aber zwischen wem vermittelt die Zivilgesellschaft, wenn doch Staat und Gesellschaft sich zunehmend durchdringen und das Gebot der Stunde “Private-Public-Partnership” lautet? Sie reproduziert lediglich die funktionalen Anforderungen des ökonomischen und politischen Systems, erleichtert “effiziente Regulierung” – seit 2010 ist in neuer Sprachregelung von “intelligenter Regulierung” die Rede – und erhöht die politische Legitimation.

Allerdings ist die Einbeziehung der Zivilgesellschaft in eine umfassende soziale Koordination kein stromlinienförmiger Prozess, sondern lässt Raum für eigenständige Initiativen. Um die Reibungsverluste möglichst gering zu halten, werden im Governance-Regime daher sogenannte kommunikative Filter eingesetzt. So versteht sich beispielsweise der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA), ein Beratungsgremium für die EU-Institutionen, seit den 1990er Jahren als Brücke zwischen der EU und der organisierten Zivilgesellschaft. Der damalige Vorsitzende des EWSA, Patrick Venturini, erklärte 2001, der Ausschuss könne zwischen Europa und der Zivilgesellschaft vermitteln und nicht zuletzt auch als Filter wirken, “um die Artikulation der Standpunkte der radikalsten Kräfte der Zivilgesellschaft zu begrenzen.”25

Bereits in den 90er Jahren sah einer der Klassiker der Demokratietheorie, Robert Alan Dahl, mit der EU eine “transnationale Polyarchie” heraufziehen. Die Gefahr sei, dass diese Transformation “nicht zu einer Ausweitung der demokratischen Idee über den Nationalstaat hinaus führen wird, sondern zum Sieg einer Sphäre faktischer Vormundschaft”.26 Aber auch Dahl geht von einem Nullsummenspiel aus. Was an Freiheit und Kontrollmöglichkeit auf zentraler Ebene verlorengehe, könne in kleinem Maßstab auf lokaler Ebene gewonnen werden, wo es um konkrete Alltagsprobleme gehe wie “die Beleuchtung von Parks und Spielplätzen oder Ähnlichem”.27 Diese Aufrechnung von Gewinn an konkreter, aber politisch unbedeutender Alltagsnähe und Verlust an übergeordneter Mitsprache übersieht, dass schon die “organische Demokratie” in autoritären Regimen genau diese Sphärentrennung praktizierte: die Verlagerung und Begrenzung von Partizipation auf lokale Nebenschauplätze zu Lasten der Mitwirkung auf zentraler Ebene.

Auf dieser Ebene aber sind Parteien als Artikulationsorgane eines kollektiven Willens die einzigen potentiellen Gegenspieler der Eliten. In den klassischen autoritären Regimen wurden, um den Schein eines demokratischen Systems zu wahren, einzelne regimekonforme Parteien geduldet, mitunter sogar bewusst ins Leben gerufen. Die soft power des Governance-Regimes geht dagegen den sanfteren Weg: Sie definiert die Rolle von Parteien um und siedelt sie auf der Ebene von Interessengruppen wie etwa dem ADAC an.

“Partizipative Demokratie” – neuer Wein in alten Schläuchen?

Auch die direktdemokratischen Instrumente der EU können dieses Defizit kaum ausgleichen – im Gegenteil. Zwar postuliert der Lissaboner Vertrag von 2009 die “partizipative Demokratie” – ein Fortschritt, hatten sich die europäischen Institutionen doch lange Zeit gegenüber direktdemokratischen Initiativen taub gestellt. Die Partizipation soll erreicht werden durch horizontale und vertikale bürgerschaftliche Dialoge, durch die bereits existierende Konsultationspraxis der EU-Kommission und durch das Instrument der Europäischen Bürgerinitiative (EBI), mit dem Unionsbürger bewirken können, dass sich die Europäische Kommission mit einem bestimmten Thema befasst. Aber schon im Jahr 2000 stellte das Grünbuch fest: “Heute wird die nationale Demokratie individueller Bürger und ihrer parlamentarischen Repräsentanten zunehmend umgangen und überholt durch eine faktische ‘partizipative Demokratie’ von organisierten Interessen, Bürgergruppen und Bewegungen, die sich für Probleme engagieren, die sie direkt betreffen.”28

Doch mit der Wende zur Governance als Voraussetzung für die technokratische Steuerung politischer Systeme wandelt sich auch der Stellenwert der Partizipation von einem normativen, zu einem instrumentellen: Sie wird Teil einer Problemlösungsstrategie, die der EU-Kommission durch Anhörungen von Experten und Interessengruppen (den Stakeholdern) das nötige Steuerungs- und Handlungswissen verschafft. “Die Rhetorik der ‘Zivilgesellschaft’ versucht uns davon zu überzeugen, dass diese Reformen alle Bürger betreffen, nicht nur die klassischen Interessengruppen. […] Die Verhandlungslogik zwischen den Institutionen und einigen begrenzten, operativ direkt betroffenen Gruppen bleibt [aber] der Kern von ‘Partizipation’.”29 Mit der Einrichtung einer Datenbank der “registrierten” Experten- und Interessengruppen – 2012 waren es über 5000 – soll zwar mehr Transparenz geschaffen werden, aber die Auswahl dieser Gruppen oder der Teilnehmer an Politikforen ist nach wie vor undurchsichtig. Überdies handelt es sich bei diesen Konsultationen, Anhörungen und Dialogen um informelle Prozeduren ohne verbindliche Auswirkungen auf institutionelle Entscheidungsprozesse.

Dennoch weckt die noch junge “Europäische Bürgerinitiative” große Hoffnungen auf direktdemokratische Einflussnahme. Doch die institutionellen Hürden sind hoch: Sie kann erst tätig werden, wenn eine Million EU-Bürgerinnen und -Bürger in einem Viertel aller EU-Mitgliedstaaten einer Initiative zustimmen. Zudem ist ihre Reichweite begrenzt auf Fragen, für die die EU-Kommission zuständig ist. Die Kommission, die als nicht-gewähltes, nicht rechenschaftspflichtiges Organ selbst keinen demokratischen Legitimationstest bestehen würde, entscheidet über die Zulässigkeit von Gesetzesinitiativen einer EBI. Wird eine Initiative von der Kommission abgelehnt, hat die EBI keine Sanktionsmöglichkeit. Außerdem kann die Kommission die Formulierung einer EBI-Initiative inhaltlich modifizieren.30 Die Bürgerinitiative gilt zwar als erstes Element einer direkten transnationalen Demokratie, sie ist aber – wie die “organisierte” Zivilgesellschaft insgesamt – am Gesetzgebungsprozess selbst nicht beteiligt. Dazu kommt, dass eine Million Unterzeichner, das entspricht 0,2 Prozent der EU-Bürger, nicht repräsentativ für deren Gesamtheit sind.

Und noch ein weiteres Problem stellt sich mit Blick auf das Instrument der Europäischen Bürgerinitiative: Die hohen Organisationskosten von EBIs könnten nämlich bewirken, dass nur gut organisierte, finanzstarke Gruppen in der Lage sind, Initiativen durchzuführen. “Somit würde lediglich die existierende Machtverteilung in der Gemeinschaft reproduziert.”31 Mehr noch: EBIs könnten sich als neue, effizientere Managementtechnik des Lobbyismus erweisen. Um größere Außenwirkung zu erzielen und das negative Image undurchsichtiger Hinterzimmer-Cliquen abzustreifen, könnten sich große Netzwerke oder transnationale Organisationen ein direktdemokratisches Mäntelchen umlegen. Hinzu kommt, dass EBIs nur punktuell zu einzelnen Problembereichen initiiert werden und damit den allgemeinen Trend zur Fragmentierung des politischen Handelns noch verstärken.

Eine neue Konfiguration der politischen Macht

Diese diversen Absprachen-, Beratungs-, Anhörungs- und Dialogpraktiken mit vielfältigen, aber parzellierten zivilgesellschaftlichen Akteuren suggerieren eine Diffusion von Macht, die sich tatsächlich aber nur neu formiert. Nach dem Motto divide et impera wird die konstituierende Macht des nicht mehr “zeitgemäßen” Souveräns, das heißt des Volkes, fragmentiert, pluralisiert, auf “funktional differenzierte” Träger neuer “Souveränitäten” aufgespalten, verstreut und damit letztlich aufgelöst. Wenn alle Systeme ihrer Eigenlogik folgen und durch kollektiv verbindliche Regeln am Übergriff auf andere Systeme gehindert werden, bedarf es keines Staates mehr: Anarchisten sehen Herrschaftsfreiheit heraufziehen, Technokraten die Selbststeuerung komplexer Systeme, Liberale den ersehnten Staatsabbau und systemtheoretisch denkende Sozialdemokraten eine Neuauflage des Saint-Simonismus.

In der allgemeinen Selbststeuerungseuphorie wird nur folgendes übersehen: Der Pluralismus von Netzwerken reflektiert nicht den sozialen Pluralismus und bevorzugt die finanzstärksten, am besten organisierten Gruppen. Das Governance-Regime ergänzt die repräsentative Demokratie nicht, sondern höhlt sie aus. Trotz aller zivilgesellschaftlichen, partizipatorischen und dialogischen Rhetorik ist die postparlamentarische Machtkonfiguration entpolitisierend. Sie löst politische Konflikte in kommunikationstechnische Probleme auf. Die Bürgerinnen und Bürger mutieren zu bereichsspezifischen Akteuren und engagieren sich für partikulare gruppen- oder themenspezifische Probleme, von denen sie akut betroffen sind. Diese Relativierung der öffentlichen Sphäre und ihrer Organe (Parteien und Parlamente) zieht eine Fragmentierung und Parzellierung des politischen Handelns nach sich.32

Der übergreifende Zusammenhang eines demokratischen Gemeinwesens gilt dagegen als Störfaktor in einem auf Effizienz, Regulierung, Steuerung und Überwachung gepolten Machtarrangement. Es ist nicht autoritär im klassischen, repressiven Sinne, sondern ein Hybrid aus Liberalismus und technokratischem Funktionalismus. Aber der Weg von einem postparlamentarischen zu einem postdemokratischen Regime ist kurz. Denn hinter der “unsichtbaren Hand” des sich vermeintlich selbst steuernden Marktes steht eben doch der Staat oder eine europäische zentralistische Superregulierungsbehörde, die im Namen von offenen Märkten und transnationalem Wettbewerb Gewinne privatisiert und Verluste vergesellschaftet.

Was aber müsste passieren, um den autoritären Tendenzen in der EU etwas entgegenzusetzen?

Der Präsident des EU-Parlaments, Martin Schulz (SPD), ist optimistisch, dass es schon bei der im Mai anstehenden EU-Wahl demokratischer zugehen könnte. Denn zum ersten Mal werde der EU-Kommissionspräsident nicht mehr unter den Regierungschefs “ausgekungelt”, sondern vom EU-Parlament gewählt. Erstmals stellen die Parteien zudem EU-weite Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten auf, Martin Schulz selbst ist Spitzenkandidat der europäischen Sozialdemokraten. Damit werde es zu einem normalen Wahlkampf zwischen Personen und ihren Programmen kommen, so Schulz. Ein kleiner, überfälliger Schritt in die richtige Richtung. Aber er allein wird Europa weder sozialer, noch demokratischer oder nachhaltiger machen. Dafür bedarf es weit mehr. Ob für die Demokratisierung der EU ein europäischer Demos mit eigener Identität die Voraussetzung ist, oder ob sich dieser Demos erst durch die Identifikation mit einer demokratischen Praxis herausbildet, ist umstritten. Eines jedoch steht fest: Von beiden Varianten ist die EU derzeit weit entfernt.

Heribert Prantl, Europas Betriebssystem ist die Demokratie, nicht der Euro, in: "Süddeutsche Zeitung", 25.10.2011.

Zit. nach Paul Magnette, European Governance and Civic Participation: Beyond Elitist Citizenship?, in: "Political Studies", 1/2003, S. 144-160.

Zit. nach Kevin Featherstone, Jean Monnet and the "Democratic Deficit" in the European Union, in: "Journal of Common Market Studies", 2/1994, S. 149-170, hier: S. 151.

Zit. nach Kevin Featherstone, Jean Monnet and the "Democratic Deficit" in the European Union, in: "Journal of Common Market Studies", 2/1994, S. 149-170, hier: S. 151.

Europäische Kommission (Hg.), European Governance. A White Paper, COM 428 final, Brüssel 2001.

Quangos (quasi-autonomous non governmental organisations) sind öffentlich finanzierte Organisationen im privaten Sektor, die in den Bereichen Gesundheit, Bildung, Umwelt oder regionale Wirtschaftsförderung quasistaatliche Aufgaben übernehmen. Sie sind weder gewählt noch politisch verantwortlich und dienen nicht selten der Patronage. Statt des angestrebten Bürokratieabbaus haben sie diesen allerdings eher noch verstärkt. In Großbritannien ist ihre Zahl unter der Regierung Blair in der Dekade 1997-2007 stark angewachsen, inzwischen werden sie wieder reduziert.

Zur ausschließlich positiven Verwendung des Governance-Begriffs und der Ausklammerung seiner negativen Aspekte durch die EU vgl. Chris Shore, European Governance, or Governmentality? The European Commission and the Future of Democratic Government, in: "European Law Journal", 3/2011, S. 287-303, hier: S. 297 f.

Grünbuch, a.a.O., S. 6.

Vgl. Guy Hermet, Un régime à pluralisme limité? A propos de la gouvernance démocratique, in: "Revue française de science politique", 1/2004, S. 159-178, hier: S. 168.

Arthur Benz, Governance -- Modebegriff oder nützliches sozialwissenschaftliches Konzept?, in: Ders. (Hg.), Governance -- Regieren in komplexen Regelsystemen, Wiesbaden 2004, S. 17.

Svein Andersen und Tom Burns, The European Union and the Erosion of Parliamentary Democracy: A Study of Post-parliamentary Governance, in: Svein Andersen und Kjell A. Eliassen (Hg.), The European Union: How Democratic is It?, London 1999, S. 232.

Ebd., S. 229.

Andere Bezeichnungen lauten: "organische Governance", "organisches demokratisches Modell" oder "kooperativer Staat" (Benz).

Grünbuch, a.a.O., S. 33.

Ebd., S. 16.

Ebd., S. 3.

Schon vor fast 50 Jahren erklärte der konservative Soziologe Helmut Schelsky durchaus apologetisch, unter dem Primat von Sachnotwendigkeiten verliere die Idee der Demokratie ihre klassische Substanz. "An die Stelle eines politischen Volkswillens tritt die Sachgesetzlichkeit." In: Ders., Auf der Suche nach Wirklichkeit, Düsseldorf und Köln 1965, S. 453.

Grünbuch, a.a.O., S. 8 (Hervorhebung durch die Autorin.).

Ebd., S. 3.

Vgl. ebd., S. 3.

Nach der klassischen Autoritarismus-Definition des Politikwissenschaftlers Juan Linz beruhen autoritäre Regime, im Unterschied zu totalitären und pluralistisch-demokratischen, auf einem begrenzten politischen Pluralismus, der legal oder de facto bestehen kann. Die Macht liegt bei bürokratischen, militärischen und technokratischen Eliten, die kein Interesse an einer Mobilisierung der Bevölkerung haben. Schon in den autoritären Regimen der Zwischenkriegszeit stellte sich aber das Problem, institutionelle Kanäle für die Vertretung unterschiedlicher gesellschaftlicher Interessen zu schaffen. Genau das sollte die "organische Demokratie" jener Jahre leisten. Sie verstand sich als Dritter Weg zwischen Individualismus und Kollektivismus und ging von der natürlichen Zugehörigkeit der Menschen zu Gruppen (Berufsverbänden, Genossenschaften, Nachbarschaften, Universitäten, Kirchen) aus. Diese Gruppen beruhen auf primären sozialen Bindungen und stehen im Gegensatz zu den "künstlich" geschaffenen Parteien, Berufspolitikern, Parteibürokraten und zum Parlament. Vgl. Juan José Linz, Totalitäre und autoritäre Regime, Berlin 2000, S. 129, 131.

René L. Frey, Von der Wirtschaft lernen? Governance als Managementaufgabe, in: "Informationen zur Raumentwicklung", 9-10/2005, S. 559-565, hier: S. 562.

Ole Jacob Sending und Iver B. Neumann, Governance to Governmentality: Analyzing NGO's, States, and Power, in: "International Studies Quarterly", 3/2006, S. 651-672, hier: S. 667; vgl. auch Achim Brunnengräber und Christian Stock, Global Governance: Ein neues Jahrhundertprojekt?, in: "PROKLA", 3/1999, S. 445-468, hier: 460 ff.

Vgl. EU-Kommission (Hg.), Hin zu einer verstärkten Kultur der Konsultationen und des Dialogs -- Allgemeine Grundsätze und Mindeststandards für die Konsultationen betroffener Parteien durch die Kommission, KOM 704 endgültig, 2002, S. 6.

Patrick Venturini, "Déjeuner" de la gouvernance du 27. Juin 2001, www.ec.europa.eu/governance/docs/cr270601_fr.pdf.

Robert Alan Dahl, A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen Participation, in: "Political Science Quarterly", 1/1994, S. 23-34, hier: S. 33.

Ebd.

Grünbuch, a.a.O., S. 11, 13.

Magnette, a.a.O., S. 6.

Zur technischen und juristischen Behinderung von EBIs durch die Kommission vgl. Initiative for the European Citizen's Initiative, Mr. Barroso, unlock Participatory Democracy now!, 25.6.2012, www.citizens-initiative.eu.

Andreas Maurer und Stephan Vogel, Die Europäische Bürgerinitiative. Chancen, Grenzen und Umsetzungsempfehlungen, SWP-Studie, Berlin 2009, S. 10.

Vgl. dazu auch Shore, a.a.O., S. 297, 302.

Published 29 April 2014
Original in German
First published by Blätter für deutsche und internationale Politik 4/2014

Contributed by Blätter für deutsche und internationale Politik © Karin Priester / Blätter für deutsche und internationale Politik / Eurozine

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The suspicion that Trump will refuse to accept the result of the election is symptomatic of the state of democratic politics today. That modern liberal democracies can cancel themselves is an inevitable possibility. But to reduce politics to a battle between the defenders and the opponents of ‘true democracy’ is to turn pluralism into its opposite. 

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