Gewaltenteilung ausgehebelt

In Polen hat die Regierung seit Ende 2016 einen gravierenden Umbau des Justizwesens durchgesetzt. Sie stützt sich auf die Parlamentsmehrheit der national-konservativen Partei Recht und Gerechtigkeit (Prawo i Sprawiedliwość, PiS) und den aus ihren Reihen stammenden Präsidenten Andrzej Duda. Dieser Umbau hat das polnische Justizsystem grundsätzlich verändert. Er fand in einer von politischer Spannung und einer tiefen gesellschaftlichen Spaltung geprägten Atmosphäre statt und wurde mit großer Hast und ohne Rücksicht auf Kritik durchgesetzt. Die Debatten in den Ausschüssen des Sejm wurden autoritär gesteuert. Die Regierung brachte immer neue Gesetzesvorlagen in das Parlament ein, so dass dieses zu nächtlicher Stunde oder unmittelbar vor Feiertagspausen beraten musste. Generell waren die parlamentarischen Verfahren intransparent oder die gängigen Prozeduren der Gesetzgebung wurden gänzlich umgangen. Immer neue Projekte, Vorschläge und Veränderungen an ein und demselben Gesetz führten dazu, dass das Gesamtvorhaben für Abgeordnete und Journalisten – und damit für die Öffentlichkeit – nicht mehr überschaubar war. Dies verhinderte eine sachliche Diskussion über die Reform und führte zu jenen teils plakativen, nicht selten auch parteiischen Darstellungen, die die polnische Regierung so kritisiert.1

Wichtiger noch als die Missachtung der Grundsätze guter Rechtsetzung, die das Vorgehen der PiS generell charakterisiert, ist die Symbolik des Umbaus. Sie wurde in jenem Jahr eingeleitet, in dem der Oberste Gerichtshof Polens sein 100. Jubiläum feiert. Seine Schwächung zeugt vom Zynismus der PiS, die zudem von einer historischen Zäsur sprach. Innenminister Mariusz Błaszczak erklärte am 27. Dezember 2017 zusammenfassend: „[V]or einer Woche ist in Polen der Kommunismus zu Ende gegangen.“ 2 Die Justizreform wurde damit zu einem Schlüsselelement des PiSProgramms erhoben. Begründung und Durchführung der Reform zeigen exemplarisch, was die PiS unter „Postkommunismus“ versteht und mit welchen Methoden sie diesen bekämpfen möchte.

Im Namen des „einfachen Menschen“

Polens Gerichte standen bereits vor der Machtübernahme der PiS in der Kritik. Angehörige aller politischen Lager waren sich einig, dass viele Verfahren zu lange dauern würden und immer mehr Fälle unerledigt blieben. Generell sei die Qualität der Rechtsprechung schlecht. Eine solche Unzufriedenheit zeigte sich auch in Meinungsumfragen, wenngleich dabei zuweilen nur schwer zwischen einer Kritik am Gerichtswesen und Kritik am gesamten Rechtssystem unterschieden werden kann.3 Die EU-Kommission vergleicht regelmäßig das Justizwesen in den Mitgliedstaaten und kam für das Jahr 2015, in dem die PiS erst im Dezember die Regierung übernahm, zu dem Ergebnis, dass die Kritik teilweise begründet sei. Polen fiel jedoch nicht besonders auf, sondern bewegte sich im Mittelfeld der EU-Staaten. Zu einem ähnlichen Ergebnis kam auch die Kommission für die Effektivität der Justiz beim Europarat (CEPEJ).4 In einer Studie zum Vertrauen in die Justiz, die 2011 im Rahmen des European Social Survey durchgeführt wurde, lag Polen ungefähr auf einem Niveau mit Portugal, Frankreich und Spanien. Es schnitt besser ab als viele der ehemals kommunistischen EU-Staaten, aber viel schlechter als die skandinavischen Staaten, die bei Rankings zur Effizienz der Institutionen meist an der Spitze stehen.5

Das Problem war und ist also real. Der PiS-Vorsitzende Jarosław Kaczyński sowie der Justizminister und Generalstaatsanwalt Zbigniew Ziobro, der für die Ausführung des Umbaus die Verantwortung trägt, behaupten allerdings, das Problem wurzle im Erbe des Sozialismus. Im März 2017 sagte Kaczyński etwa:

Nach unserem Urteil sind die Gerichte eine der Bastionen des Postkommunismus in Polen. An der Spitze steht der Oberste Gerichtshof, der sich große Verdienste dabei erworben hat, die Hand über Leute zu halten, die dem alten System gedient haben, aber auch für viele sehr zweifelhafte Urteile steht. Gleichzeitig breitet sich dort linkes Gedankengut [lewactwo] und eine Hörigkeit gegenüber Kräften aus dem Ausland aus.6

Hier finden sich fast alle Schlüsselbegriffe der PiS-Ideologie: Postkommunismus, Elitenklüngel, unpatriotische Linke, Feindschaft gegenüber dem polnischen Staat und Arbeit „für das Ausland“. Im gleichen Interview erklärte der PiS-Vorsitzende, ein „breiter personeller und struktureller Umbau des Gerichtswesens“ sei notwendig, es sei „von Grund auf degeneriert“ und müsse „radikal verändert werden“.7 Dies gelte auch für den Nationalen Justizrat (Krajowa Rada Sądownictwa). Dieser, so Kaczyński, sei 1989 „vom letzten Sejm der Volksrepublik Polen als Instrument zur Verstetigung des Postkommunismus im Justizwesen eingesetzt worden“.8 Auch das 1982 geschaffene Verfassungsgericht versuchte die PiS mit dem Argument zu diskreditieren, dass es zu Zeiten der Volksrepublik gegründet wurde.

Die Justizreform ist für die PiS somit von zentraler staatspolitischer Bedeutung, sie soll „den theoretischen Staat in einen wirklichen Staat“9 verwandeln. In dem an den Sejm gerichteten Begleitschreiben von Präsident Duda zu seinem Entwurf für das Gesetz über den Obersten Gerichtshof heißt es, die Justiz verfüge über „keinerlei demokratische, direkt vom Souverän stammende Legitimation“.10 Die Justiz soll nach den Vorstellungen der PiS dem Souverän unterstellt werden, konkret der staatlichen Exekutive, die als unmittelbare Verkörperung des Souveräns betrachtet wird. Präsident Andrzej Duda formulierte es in einer Rede an die Nation am 24. Juli 2017 so:

Die Reform der Gerichte trägt dazu bei, eine wahrhaft gute Zukunft für unser Vaterland in Form eines gerechten und starken Staats zu schaffen, eines Staats, der den einfachen Menschen respektiert und schützt.11

Gerechtigkeit und starker Staat – Schlüsselwörter der PiS – sind hier mit der Sorge um den „einfachen Menschen“ verbunden. Die Reform hat somit eine sozial-moralische Dimension: Der Präsident erklärt in seiner Begründung des Gesetzesvorhabens, die Justiz müsse

sensibel sein für die Bedürfnisse und Schwierigkeiten der Bürger, da diese sich nicht an die Gerichte wenden, um dort formal Recht zu erlangen, sondern echtes Verständnis wollen.12

Stattdessen hätten „prominente Vertreter der Justiz“ öffentlich „Geringschätzung, ja Verachtung für einfache Bürger und ihre materielle Lage bekundet“.13 Solches Verhalten sei „inakzeptabel in einem demokratischen Rechtsstaat“, in dem die Richter verpflichtet seien, sich „für das Gemeinwohl einzusetzen und sich den Bürgern gegenüber loyal zu zeigen“.14

Gesetze gegen den Rechtsstaat

Nachdem die PiS im November 2015 die Regierung übernommen hatte, machte sie sich sofort an die Ausschaltung des Verfassungsgerichts. Nach einem Jahr heftiger Auseinandersetzungen mit dem Gericht selbst und unter Protesten aus Gesellschaft, Wissenschaft und internationalen Organisationen hatte die PiS gesiegt.15 Mitte Dezember 2016 endete die Amtszeit von Andrzej Rzepliński, der sich als Präsident des Verfassungsgerichts der Unterordnung widersetzt hatte. Am gleichen Tag traten drei Gesetze in Kraft, die eine Wahl von Julia Przyłębska zur Interimspräsidentin und kurze Zeit darauf zur Präsidentin ermöglichten. Damit war der Widerstand gebrochen. Die neue Präsidentin unterstützte die Selbstentmachtung, so dass das Verfassungsgericht nun Gesetze, die der Sejm verabschiedet, nicht mehr unabhängig darauf unabhängig überprüfen kann, ob sie der Verfassung entsprechen. Somit hat die PiS eine wichtige Sicherung gegen den Missbrauch des Rechts durch die Parlamentsmehrheit aufgehoben. Im Schatten dieser von der PiS euphemistisch als „Reparatur“ des Verfassungsgerichts bezeichneten Entmachtung startete die PiS eine „Justizreform“. Sie zielt auf den Obersten Gerichtshof, den Nationalen Richterrat, die ordentlichen Gerichte sowie die Nationale Hochschule für Gerichtsbarkeit und Staatsanwaltschaft (Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury).16 Während die neuen Gesetze zur Hochschule sowie zu den ordentlichen Gerichten scheinbar glatt über die Bühne liefen, ist die Neuorganisation des Obersten Gerichtshofs sowie des Nationalen Richterrats heftig umkämpft.

Die ordentlichen Gerichte und die Nationale Hochschule für Gerichtsbarkeit und Staatsanwaltschaft

Der Auftakt war unauffällig: Am 21. Dezember 2016, einen Tag nachdem die PiS das Verfassungsgericht entmachtet hatte, brachte das Justizministerium einen Entwurf zur Änderung des Gesetzes über die Verfassung der ordentlichen Gerichte in den Sejm ein. Dem ersten Anschein nach hatte er keine größere Bedeutung: Die Verwaltungsdirektoren der Gerichte sollten in Zukunft vom Justizminister ernannt und abberufen werden. Bislang waren sie auf der Basis ihrer Qualifikation in einem Auswahlverfahren in ihr Amt gelangt und unterstanden den Gerichtspräsidenten. Allerdings verschaffte sich das Justizministerium mit der Neuregelung Einfluss auf die Finanzmittelverwaltung der Gerichte sowie – mit Ausnahme der Richter – auf die Zusammensetzung des Personals. Der Sejm verabschiedete das Gesetz am 23. März 2017, Präsident Duda unterschrieb es am 11. April 2017.

Bereits am folgenden Tag brachte eine Gruppe von Abgeordneten der PiS einen neuen Entwurf in den Sejm ein.17 Die dort vorgesehenen Änderungen waren viel weitreichender. Der Justizminister sollte nun entscheidenden Einfluss auf die Ernennung und Abberufung der Präsidenten und Vizepräsidenten der Gerichte erhalten, also auf Richter, die nicht nur selbst Urteile fällen, sondern auch Einfluss auf die Arbeit der anderen Richter haben. Zuvor wurden sie von berufsständischen Gremien der Richter gewählt. Der Entwurf sah u.a. vor, dass der Minister Gerichtspräsidenten und ihre Stellvertreter wegen „außerordentlich geringer Wirksamkeit der bei der Ausübung der Verwaltungsaufsicht respektive der Arbeitsorganisation am Gericht oder an niedrigeren Gerichten eingesetzten Maßnahmen“ abberufen kann. Auch sollte festgelegt werden, dass Richter mit dem Erreichen des 60. (Frauen) bzw. 65. Lebensjahrs (Männer) in den Ruhestand versetzt werden, es sei denn, der Justizminister persönlich gestattet, dass sie im Amt bleiben. Der Gesetzentwurf enthielt auch eine Übergangsvorschrift, die es dem Justizminister erlaubte, in den ersten sechs Monaten nach Inkrafttreten des Gesetzes Gerichtspräsidenten und ihre Stellvertreter ohne Angabe von Gründen abzuberufen und durch neue zu ersetzen. Am 12. Juli 2017 nahm der Sejm das Gesetz mit den Stimmen der PiS-Fraktion an.18

Acht Wochen zuvor hatte der Sejm – ebenfalls alleine mit den Stimmen der PiS –bereits ein anderes Gesetz von großer Bedeutung für das polnische Gerichtswesen verabschiedet.19 Es trifft in erster Linie neue Regelungen für die Nationale Hochschule für Gerichtsbarkeit und Staatsanwaltschaft (Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury, KSSiP), die im Jahr 2009 gegründet worden war, um eine zentrale Ausbildungsstätte für Richter und Staatsanwälte unter Aufsicht des Justizministers zu schaffen. Die Hochschule hatte sich jedoch nicht etablieren können: Nur rund 20 Prozent der Absolventen durchliefen erfolgreich das Auswahlverfahren und wurden auf dieser Basis vom Nationalen Justizrat auf eine Richterstelle berufen. Mit der Gesetzesänderung will die PiS erreichen, dass die besten Absolventen der Schule eine Garantie auf Anstellung als Assessor an den ordentlichen Gerichten erhalten. Solche Assessoren hatte es bis zum Jahr 2009 gegeben, dieses Amt war dann allerdings aufgrund eines Urteils des Verfassungsgerichts aus dem Jahr 2007 abgeschafft worden.20 Dieses hatte festgestellt, dass die Unabhängigkeit der vom Justizminister ohne Befristung eingestellten Assessoren nicht gewährleistet sei. Vor der Abschaffung dieses Amts hatten die Assessoren – falls der Nationale Justizrat keinen Widerspruch einlegte – ein Richteramt ausüben und sogar Gerichtskammern leiten können. Nachdem die PiS das Verfassungsgericht entmachtet hatte, war sie in der Lage, das Amt der vom Justizminister ernannten Assessoren wieder einzuführen.21

Die beiden Gesetze wurden im Mai bzw. im Juli 2017 verabschiedet und traten in Kraft.22 Seit diesem Zeitpunkt hat Minister Ziobro über 130 Gerichtspräsidenten ausgetauscht, darunter die Präsidenten von zehn der elf Berufungsgerichte, der höchsten Instanz im Bereich der ordentlichen Gerichtsbarkeit.23 Jenseits von Fachkreisen wurde allerdings kaum registriert, wie sich die Exekutive bereits mit diesen beiden Gesetzen Einfluss auf die Justiz verschafft. Dies lag vor allem daran, dass gleichzeitig der Kampf an zwei anderen Fronten tobte.

Der Nationale Justizrat

Während die Arbeit an dem Gesetz über die ordentlichen Gerichte lief, legte die PiSRegierung im März 2017 einen weiteren Gesetzentwurf vor. In diesem ging es um den Nationalen Justizrat.24Dessen Gründung war 1989 während der Gespräche am Runden Tisch beschlossen worden, die 1997 verabschiedete neue Verfassung weist ihm die Aufgabe zu, über die Unabhängigkeit der Gerichte, der Richterinnen und Richter zu wachen. Vor allem aber spielt er eine wichtige Rolle bei der Besetzung von Richterämtern.25

Wieder setzte die PiS bei der personellen Besetzung des Gremiums an. Art. 187 der Verfassung legt fest, dass drei der 25 Mitglieder ex officio Mitglieder des Rats sind: der Präsident des Obersten Gerichtshofs, der Präsident des Obersten Verwaltungsgerichtshofs sowie der Justizminister. Ein Mitglied ernennt der Präsident, vier wählt der Sejm aus seinen Reihen, zwei der Senat unter den Senatoren. 15 weitere werden aus „der Mitte der Richter des Obersten Gerichtshofs, der ordentlichen Gerichte, der Verwaltungs- und Militärgerichte“ gewählt. Das besagt jedoch lediglich, wer zur Wahl stehen kann, nicht jedoch, wer diese 15 wählt. Bislang wählte die Richterschaft diese 15 Mitglieder des Justizrats aus ihren Reihen. Nun aber wollte das von Zbigniew Ziobro geleitete Justizministerium den Richtern diese Befugnis entziehen und die Wahl dieser 15 Mitglieder des Justizrats dem Sejm übertragen, so dass die dortige Mehrheitsfraktion 19 der Mitglieder bestimmen kann – vier Abgeordnete und 15 mit ihren Stimmen gewählte Richter. Auch dieser Gesetzentwurf zielte also darauf, den Einfluss der Politik auf die Justiz zu vergrößern. Kritiker sahen dies als Verstoß gegen die Verfassung.

Die Regierung wies dies zurück und verwies darauf, dass die Verfassung keine Regelung zur Wahl festlege. Vor allem aber erklärte sie, dass ähnliche Regelungen in anderen EU-Staaten gälten, ohne dass Zweifel an der Rechtsstaatlichkeit geäußert würden. Besonders gerne verwies sie auf Deutschland und die dortigen Richterwahlausschüsse. Tatsächlich sind in den für die Wahl von Richtern an Bundesgerichten zuständigen Richterwahlausschüssen ausschließlich Minister und vom Bundestag gewählte Personen Mitglied. Auf Landesebene sieht es ähnlich aus. Allerdings führt die isolierte Betrachtung einzelner Regelungen nicht weit, sondern deren Auswirkung auf die Rechtsstaatlichkeit kann nur im Gesamtgefüge der Institutionen beurteilt werden.

So sind in Deutschland die Richterwahlausschüsse nichtständige Gremien, deren einzige Funktion die Wahl von Richtern ist. Der Nationale Justizrat in Polen ist hingegen ein ständiges Gremium und soll als Verfassungsorgan die Unabhängigkeit von Richtern und Gerichten aller Ebenen schützen. Er spielt somit anders als die Richterwahlausschüsse eine zentrale Rolle im Gefüge der Gewaltenteilung. Hinzu kommt, dass in Deutschland die Hälfte der Mitglieder der Richterwahlausschüsse für Bundesgerichte vom Bundestag gewählt wird, die übrigen Mitglieder aber die zuständigen Landesminister sind.26 Hier wird die Gewaltenteilung im deutschen Föderalismus erkennbar. Gewaltenteilung ist auch die Idee, die der polnischen Verfassung von 1997 innewohnt. Im Falle des Nationalen Justizrates sieht sie ein Zusammenwirken der getrennten Gewalten vor. Daher verstieß der Gesetzentwurf aus dem polnischen Justizministerium gegen die Verfassung.

Doch der Entwurf war nicht nur durch die vorgesehene Änderung bei der Besetzung des Rats ein Angriff auf die Gewaltenteilung. Er sah zudem vor, den Justizrat in zwei Kammern zu teilen. Die eine sollte aus den 15 vom Sejm gewählten Richtern bestehen, die andere aus den übrigen Mitgliedern – also zehn Personen umfassen, darunter die vier Abgeordneten des Sejm und die zwei Senatoren, zum damaligen Zeitpunkt alle Mitglieder der PiS. Da dem Entwurf zufolge für die Ernennung eines Richters die Zustimmung beider Kammern notwendig sein sollte, lief die Novelle auf ein Vetorecht für die Abgeordneten und Senatoren hinaus. Damit die PiS unverzüglich die Macht über den Justizrat übernehmen kann, sah der Entwurf vor, die vierjährige Amtszeit der amtierenden Mitglieder einmalig zu verkürzen. Mit den Stimmen der PiS verabschiedete der Sejm die Gesetzesnovelle am 12. Juli 2017.

Der Oberste Gerichtshof

An eben jenem 12. Juli 2017, an dem die PiS-Mehrheit im Sejm das Gesetz zum Nationalen Justizrat verabschiedete, brachte eine Gruppe von PiS-Abgeordneten zu nächtlicher Stunde ein weiteres Gesetzesprojekt in das Parlament ein, das ebenfalls der Unterordnung der Judikative unter die Exekutive dient. Im Fokus hier: der Oberste Gerichtshof, die oberste Instanz in allen Verfahren der ordentlichen Gerichte wie der Militärgerichte. Wieder geht es der PiS um einen Austausch des Personals und um exekutive Kontrolle: Alle amtierenden Richter des Obersten Gerichtshofs werden nach Inkrafttreten des Gesetzes automatisch in den Ruhestand versetzt werden – Ausnahmegenehmigungen erteilt der Justizminister. Vorschläge für die Richter, die die vorzeitig in den Ruhestand versetzten ersetzen, macht der Justizminister. Vorzulegen sind die Vorschläge: dem Nationalen Justizrat.

Die Amtszeit der amtierenden Ersten Präsidentin des Obersten Gerichtshofs wird –obwohl von der Verfassung garantiert – ebenfalls beendet. Die Aufgaben des Präsidenten gehen an einen vom Justizminister bestimmten Richter über. Der neue Erste Präsident kann ohne weitere Begründung Mitarbeiter des Verwaltungsstabs des Obersten Gerichtshofs entlassen. Schließlich sollte die Struktur des Obersten Gerichtshofs geändert werden: Anstelle von bisher vier Kammern soll es nur noch zwei geben, sodann jedoch eine dritte hinzukommen, die sich ausschließlich mit Disziplinarverfahren beschäftigt. Das Ziel dieser Kammer zeigen ihre Befugnisse: Sie soll es ermöglichen, mit Hilfe von Disziplinarverfahren Druck auf Richter auszuüben. Am 20. Juli 2017 – acht Tage nach der nächtlichen ersten Debatte über das neue Gesetz – nahm der Sejm es mit den Stimmen der PiS an.27

Mit halbem Herz: das Veto des Präsidenten

Bevor die im Sejm verabschiedeten Gesetze in Kraft treten konnten, bedurfte es einer Zustimmung von Präsident Duda. Dieser sah sich mit einer Welle des Protests konfrontiert. Zehntausende hatten in Warschau vor dem Sejm und vor dem Obersten Gerichtshof sowie an vielen anderen Stellen des Landes gegen die geplanten Gesetze demonstriert und forderten nun von Duda ein Veto. Auch die Europäische Kommission kündigte an, sollten die Gesetze in Kraft treten, werde sie dem Rat der Europäischen Union die Feststellung zum Beschluss vorlegen, dass Polen die grundlegenden Werte der EU verletze. Gleichzeitig stand Duda unter starkem Druck seiner Partei, die forderte, er solle die Gesetze rasch unterzeichnen. Duda entschloss sich zu einer halbherzigen Lösung: Am 24. Juli 2017 unterschrieb er das Gesetz über die ordentlichen Gerichte, das Mitte August 2017 in Kraft trat.28 Gegen die Gesetze zum Obersten Gerichtshof sowie zum Nationalen Justizrat legte er jedoch am 31. Juli Veto ein.

Ende September legte der Präsident dann dem Sejm eigene Gesetzesprojekte zum Nationalen Justizrat und zum Obersten Gerichtshof vor.29 Doch statt das Übel – die massive Einschränkung der Unabhängigkeit der Justiz – zu beseitigen, sind in Dudas Entwürfen die Kompetenzen, die in den vom Sejm verabschiedeten Gesetzen dem Justizminister zugeschrieben wurden, dem Präsidenten selbst zugewiesen. Der Entwurf des Präsidenten sah nicht mehr vor, den Justizrat in zwei Kammern zu spalten und verlangt statt einer einfachen eine Dreifünftelmehrheit bei der Wahl jener Richter im Justizrat, die der Sejm und der Senat bestimmen. Kommt diese nicht zustande, so sollte dem Entwurf zufolge der Präsident entscheiden. Dudas Vorschlag für das neue Gesetz über den Obersten Gerichtshof sah nicht mehr vor, die bisherigen vier Kammern zu zweien zusammenzulegen. Übernommen aus der vom Sejm verabschiedeten Variante hatte er allerdings die Schaffung einer Disziplinarkammer.

Der Präsident schlug zusätzlich vor, das Institut einer außerordentlichen Beschwerde zu schaffen. Für einen Zeitraum von drei Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes sollte es möglich werden, alle Urteile polnischer Gerichte, die nach dem 17. Oktober 1997 – dem Tag des Inkrafttretens der von der PiS so heftig kritisierten Verfassung – Rechtskraft erlangt hatten, anzufechten. Zuständig sollte eine eigene Kammer sein.

Operette mit tragischem Ausgang

Beide Entwürfe wurden daraufhin im Sejm behandelt und von der PiS noch einmal wesentlich verändert. Obwohl die politische Opposition im Sejm und zahlreiche Richtervereinigungen, der polnische Justizrat und das Europäische Netzwerk der Justizräte, der polnische Ombudsmann für Bürgerrechte, die Venedig-Kommission beim Europarat, die OSZE und die EU-Kommission dargelegt haben, dass die geplanten Gesetze grundlegende Standards demokratischer Rechtsstaatlichkeit verletzen, wurden sie am 8. Dezember 2017 verabschiedet und am 20. Dezember von Präsident Duda unterzeichnet. Am selben Tag stellte die EU-Kommission fest, dass sie eine eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der zentralen Werte der EU – Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte – durch Polen erkannt habe, und leitete dies auf Grundlage von Artikel 7 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union an den Rat der Europäischen Union weiter.30

Auch der Sonderberichterstatter der Vereinten Nationen für die Unabhängigkeit der Richter und Anwälte Diego García-Sayán erklärte am 22. Dezember:

Die Reform und Modernisierung des Justizwesens war ein legitimes Ziel, das jede Regierung hätte verfolgen können […] Was heute in Polen geschieht, ist allerdings ein gefährlicher Versuch, das gesamte Justizsystem unter die Kontrolle der Legislative und der Exekutive zu stellen.31

Doch die Gesetze wurden Anfang Januar 2018 veröffentlicht, jenes über den Justizrat trat zwei Wochen später, jenes über den Obersten Gerichtshof am 3. April 2018 in Kraft.32

Das Gesetz über den Nationalen Justizrat sieht in seiner endgültigen Fassung – wie alle vorherigen Fassungen auch – vor, dass mit Inkrafttreten des Gesetzes die Amtszeit aller bisherigen Mitglieder des Rats ausläuft. Bei der Neubesetzung des Rats sollen jene 15 Mitglieder, die ihre Funktion nicht qua Amt ausüben, vom Parlament gewählt werden. Dieses stimmt über eine Liste von 15 Richtern ab. Diese Liste erstellt der Justizausschuss des Sejm aus Kandidaten, die entweder von einem Gremium von 25 amtierenden Richtern oder von 2000 Bürgern vorgeschlagen wurden. Im ersten Wahlgang bedarf es zur Annahme dieser Liste einer Dreifünftelmehrheit, kommt diese nicht zustande, reicht im zweiten Wahlgang eine absolute Mehrheit.

Das zentrale Ziel des Umbaus hat die PiS somit erreicht: Der Sejm, in dem sie derzeit über eine Mehrheit verfügt, erhält massiven Einfluss auf die Bestimmung fast aller Mitglieder des Justizrats und damit indirekt auf die Besetzung von Richterstellen in ganz Polen. Welche Bedeutung dies hat, wird klar, wenn man weiß, dass das Justizministerium unter Zbigniew Ziobro im Jahr 2015 die Besetzung von Richterstellen ausgesetzt hat. An ordentlichen Gerichten sind nach verschiedenen Schätzungen bereits über 500 Stellen vakant, auf deren Besetzung der Justizrat in seiner neuen Zusammensetzung Einfluss nehmen wird.33 Wie er zusammengesetzt sein wird, zeichnet sich bereits ab, und alle Befürchtungen haben sich bestätigt: Die 18 Kandidaten für die 15 vom Sejm gewählten Richter im Nationalen Justizrat standen fast alle aufgrund ihrer beruflichen Stellung oder persönlich Justizminister Ziobro nahe, drei Kandidaten waren sogar in Disziplinarverfahren verurteilt worden.34 Die PiS konnte die Liste nur mit Mühe erstellen, da sich PiS-kritische Richter durchgehend verweigerten und die Opposition im Sejm gegen die Erstellung der Liste protestierte. Anfang März 2018 wurde sie unter heftiger Kritik mit den Stimmen der PiS und der Partei Kukiz’15 angenommen.35

Mitte April änderte dann die PiS einige Gesetze, um die Europäische Kommission dazu zu bewegen, das Rechtsstaatlichkeitsverfahren nach Artikel 7 des EU-Vertrags einzustellen.36 Die Kommission bewertete die Änderungen jedoch als unzureichend, manche hätten sogar nur den Anschein einer Änderung.37

Die neuen Regelungen schränken einige der Kompetenzen des Justizministers ein. So wurde die Entscheidung, ob ein Richter eines ordentlichen Gerichts nach dem 65. Lebensjahr weiter im Amt bleiben darf, dem Justizrat übertragen. Im Falle der Richter des Obersten Gerichtshofes liegt sie weiter bei dem Präsidenten.38 Diese Befugnis ist von großer Bedeutung, da am Obersten Gerichtshof im Jahr 2018 wohl über 30 Stellen vakant werden. Hinzu kommen die Stellen in den beiden neugeschaffenen Kammern – der Disziplinarkammer sowie der Kammer für Außerordentliche Kontrolle und Öffentliche Angelegenheiten. Da das neue Gesetz über den Obersten Gerichtshof die Zahl der dortigen Richter auf mindestens 120 Personen festlegt, hat die PiS Einfluss auf nicht weniger als 70 Stellenbesetzungen. Der Justizrat hat auch Einfluss auf die Berufung der Präsidenten und ihrer Stellvertreter an den ordentlichen Gerichten erhalten, die bislang von den Richterkollegien der jeweiligen Gerichte gewählt wurden. Das neue Gesetz über den Obersten Gerichtshof verschafft dem Justizminister zudem Einfluss auf die Disziplinarverfahren am Obersten Gerichtshof.

Einige Regelungen, mit denen die PiS dem Justizminister Einfluss auf die Gerichte verschafft hatte, wurden oder werden voraussichtlich so geändert, dass diese Kontrollkompetenzen nun dem Präsidenten zufallen. So sieht etwa ein im Sejm noch zur Beratung vorliegender Gesetzesentwurf vor, dass der Präsident die Assessoren ernennt, deren Amtszeit zudem befristet werden soll.39 In anderen Fällen ist ein Zusammenwirken von Justizminister und Präsident mit dem – mit neuen Kompetenzen ausgestatteten und politisierten Justizrat – vorgesehen. Eines der wichtigsten Rechte, das die Exekutive den Richterkollegien der einzelnen Gerichte – auch des Obersten Gerichtshofs– entzogen hat, ist die Ausarbeitung der Gerichtssatzungen. Diese sind entscheidend für die Organisation der Abteilungen und die Zahl der Richter in diesen Abteilungen. Dies hat in der Praxis einen nicht geringen Einfluss auf die Urteilsfindung, so dass politischer Manipulation Tür und Tor geöffnet wurden.

Der in manchen Phasen wie eine Operette wirkende Umbau der Justiz hat somit einen tragischen Ausgang genommen. Der – keineswegs beendete – Umbau des Justizwesens trug chaotische Züge, doch die bislang verabschiedeten Gesetze erfüllen den Zweck, den die PiS von Beginn an im Sinn hatte: Die Unabhängigkeit der Gerichte wurde geschwächt, Parlamentsmehrheit und Regierung haben neue Kontroll- und Disziplinierungsmöglichkeiten, sie können auf einzelne Richter oder ganze Gerichte Druck ausüben und mit ihrem Einfluss auf Organisation und Struktur der Gerichte auch indirekt die Urteilsfindung beeinflussen. Dies gibt der PiS Einfluss auf Entscheidungen von zentraler politischer Bedeutung, etwa ob Wahlen oder Referenden für gültig erklärt werden, oder ob Beschwerden gegen Entscheidungen des Rundfunkund Fernsehrats oder gegen kartellrechtliche Entscheidungen zugelassen werden. Diese beiden Bereiche sind gegenwärtig von besonderer Bedeutung, da die PiS eine „Repolonisierung des Medienmarktes“ anstrebt – konkret will sie Medien mit deutschen Eigentümern zurückdrängen. Es geht um die Übernahme von Anteilen, um die Erteilung oder Entziehung von Konzessionen und die Festsetzung von Obergrenzen für die Beteiligung ausländischen Kapitals. Die PiS ist zwar auf erhebliche Schwierigkeiten gestoßen und hat das Thema Eigentümerstruktur auf dem Medienmarkt vorerst vertagt, vom Tisch ist es jedoch gewiss nicht.40

Wider die Vielfalt

Auf den ersten Blick nimmt sich der Umbau der Justiz in Polen wie ein gewöhnlicher Griff nach der Macht aus. Die PiS hat zuerst die Kontrolle über das Verfassungsgericht übernommen und sich die Möglichkeit gesichert, verfassungswidrige Gesetze zu verabschieden. Während sie mit Arbeiten an einer Veränderung des Wahlrechts begann, hat sie sich auch die Kontrolle über den Obersten Gerichtshof gesichert, das laut Verfassung Wahlen für gültig oder ungültig erklären muss. Auch auf die Besetzung von Richterstellen und Posten in der Verwaltung an ordentlichen Gerichten hat sich die PiS den Zugriff gesichert. Und doch greift es zu kurz, das Vorgehen der PiS nur instrumentell zu deuten. Vielmehr decken sich Mittel und Zweck, die Methoden der PiS und ihre Ideologie.

Für die PiS ist Pluralismus ein Problem. Sie will, wo immer möglich, Vielfalt beseitigen. Verkörpert wurde der Pluralismus in Polen durch die Verfassung aus dem Jahr 1997, die aus dem Geist der Vereinbarungen am Runden Tisch im Jahr 1989 entstanden war. Die PiS hat diese Verfassung zwar nicht – wie dies in Ungarn geschehen ist – durch eine andere ersetzt. Doch sie hat diese Verfassung als „Verknöcherung des reinen Postkommunismus“41 diskreditiert und sie faktisch außer Kraft gesetzt. Mit dem Umbau der Justiz sieht die PiS die Relikte des Postkommunismus beseitigt. Er ist ein wesentliches Element der Ideologie von der „Wende zum Guten“ (dobra zmiana). Es geht um eine Säuberung des Staats von vermeintlichen Feinden, um eine Neubesetzung aller Schaltstellen des Staatsapparats mit den eigenen Leuten, um die Zerstörung des in der Gewaltenteilung zum Ausdruck kommenden institutionellen Pluralismus. Die PiS untergräbt zielgerichtet das Vertrauen der Menschen in die Institutionen des demokratischen Rechtsstaats und will sie glauben machen, dass sie einzig und allein einer Macht vertrauen können, die die eine, ungeteilte und souveräne polnische Nation repräsentiere und der keinerlei Hemmnisse im Weg stehen.

Aus dem Polnischen von Peter Oliver Loew, Darmstadt