Bankenregulierung? Fehlanzeige!

Zweieinhalb Jahre liegt der Ausbruch der großen Immobilien- und Finanzkrise inzwischen zurück. Und dennoch hat die Regulierung der Banken und des Finanzsektors keine Fortschritte gemacht. Mehr noch: Sie wurde nicht einmal ernsthaft begonnen. Diese Diagnose gilt nicht nur für Deutschland. Sie trifft genauso auch auf die USA, die Europäische Union und die internationale Regulierungsebene zu.

An schönen Worten hat es dagegen nicht gefehlt. Neben US-Präsident Barack Obama, der vor einem Jahr bereits die “grundlegendste Bankenaufsichtsreform” in der amerikanischen Geschichte angekündigt hatte, erweist sich die deutsche Bundeskanzlerin als Meisterin der hohlen Versprechungen. Ihre Neujahrsansprache 2010 enthielt den schönen Satz: “Dazu müssen und werden wir weiter entschieden daran arbeiten, neue Regeln auf den Finanzmärkten einzuführen, die das Zusammenballen von Maßlosigkeit und Verantwortungslosigkeit in Zukunft rechtzeitig verhindern.” Ganz ähnlich hatte Angela Merkel schon zu Neujahr 2009 geklungen, als sie noch der großen Koalition vorstand.

Zyniker als Realisten

Zyniker werden sagen, genau das sei abzusehen gewesen nach der Bankenrettungsaktion im Herbst 2008, als praktisch alle kapitalistischen Länder “ihren” jeweils heimischen Banken mit Hunderten von Milliarden Euro, Dollar, Yen oder Pfund das Überleben sicherten. Die Zyniker haben sich als Realisten erwiesen. Sie haben gewusst, dass das politische Establishment immer und überall aufs Engste mit den führenden Figuren des Finanzsektors – früher hätte man Hochfinanz gesagt – liiert ist. Sie brauchen im Einzelnen gar nicht darauf zu verweisen, dass und wie die Investmentbank Goldman Sachs in allen oberen Etagen des US-Herrschaftsapparats bestens vernetzt ist, und wie in Deutschland die führende Geschäftsbank (die Deutsche) und die führende Versicherung (die Allianz) seit Beginn der Bundesrepublik (und natürlich auch schon davor) sehr großen Einfluss auf Gesetzgebung und Exekutive haben. Da erstaunt es auch nicht, dass der einzige SPD-Mann, der beim Wechsel von der großen zur schwarz-gelben Koalition in der Regierungsspitze verblieb, just jener Jörg Asmussen ist, der als Staatssekretär im Bundesfinanzministerium die Milliarden zur Rettung von IKB, HRE, Commerzbank, Allianz und schließlich den gesamten Finanzsektor organisierte. Er war der Mann des Finanzsektors in der Regierung schlechthin. Er wird noch gebraucht.

Vom Ergebnis her sieht das alles klar aus. Bis auf einige Minikorrekturen und Vorschläge zur Erhöhung des regulatorischen Eigenkapitals der Banken, die in wer weiß wie vielen Jahren vielleicht verwirklicht werden sollen, ist nichts, einfach gar nichts an ernsthafter Regulierung geschehen. Angesichts des großen ökonomischen Desasters, das die Finanzspekulation angerichtet hat, muss das schon überraschen.

Eine Wirtschaftskrise, noch dazu eine von diesem Ausmaß, ist schließlich auch für Kapitalisten kein Vergnügen. Nicht allen gelang es, in der Gewinnzone zu bleiben. Nicht wenige mussten Konkurs anmelden. Das Interesse des – nennen wir es, im Unterschied zum reinen Geld- oder Finanzkapital – Industrie- und Handelskapitals müsste es eigentlich sein, derlei Ereignisse künftig zu vermeiden. Also müsste es eigentlich zu einer strengeren Kontrolle des Finanzsektors durch den Staat kommen. Anders sind Finanzkrisen schlechthin nicht zu vermeiden. Diese Einsicht wird zwar an vielen Orten von vielen scheinbar geteilt. Wenn es aber um konkrete Fragen geht, wird der Finanzmarkt, wie es im neoliberalen Wirtschaftsmodell vorgesehen ist, wiederum zum Richter darüber, wie reguliert wird.
Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass an einigen Stellen Regulierungen zumindest konzeptionell vorgesehen sind, wenn auch mit zumeist ziemlich zweifelhaftem Ergebnis.

Die Pflicht der Banken zum Eigenkapital

Da Banken praktisch unbegrenzt Kredit vergeben und damit Geld schöpfen können, haben kapitalistische Staaten zur Vermeidung gerade solcher Finanzkrisen wie der aktuellen diese Kreditschöpfung zu beaufsichtigen und zu begrenzen versucht. Wichtigstes Mittel dazu sind die Vorschriften, wie viel Eigenkapital eine Bank im Verhältnis zum ausgereichten Kreditvolumen vorhalten muss. Damit wird die Summe der ausgereichten Kredite begrenzt. Die erste international gültige Vorschrift zur Eigenkapitalunterlegung, die sogenannte Baseler Übereinkunft (Basel I), trat 1988 in Kraft. Sie sah generell eine Acht-Prozent-Regel vor. Das heißt, jeder Kredit der Bank musste mit acht Prozent Eigenkapital unterlegt sein, oder, anders ausgedrückt, die Banken durften nur das 12,5fache ihres Eigenkapitals an Kredit vergeben.

Diese Übereinkunft hatte jedoch von Anfang an Löcher. Schlimmer aber war, dass im Interesse angeblich größerer Effizienz die Regeln alsbald aufgeweicht wurden. Im Abkommen Basel II, das im Krisenjahr 2008 in Kraft trat und über das mehr als zehn Jahre lang verhandelt worden war, galt die Regel, dass eine Bank für risikoreiche Positionen viel Eigenkapital und für risikoarme wenig Eigenkapital vorhalten müsse. Basel II bedeutete also, dass die Bankenaufsicht die immer komplizierter werdenden Risikomesssysteme der Banken beurteilen muss, womit sie von vornherein überfordert ist.1
Im Dezember 2009 machte der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht – das Gremium, das Basel I und II ausgearbeitet hatte – den Vorschlag, die Eigenkapitalanforderungen der Banken zu erhöhen. Außerdem solle der Begriff des Eigenkapitals etwas enger gefasst werden. Basel II selbst wurde dagegen nicht in Frage gestellt. Außerdem will der Ausschuss die zarte Verschärfung der Eigenkapitalregeln äußerst behutsam, jedenfalls aber nicht sofort umgesetzt wissen. Diese Rücksichtnahme entspricht durchaus dem Auftrag der Regierungen, die sich im April 2009 auf dem G20-Treffen zwar striktere Regeln gewünscht hatten, sie aber erst “nach der Krise” einführen wollten.

Warnsysteme außer Betrieb

Immerhin sind bei der Bankenaufsicht zumindest kleine ideologische Fortschritte zu erkennen. Die Regierungen erkennen an, dass sie eine Institution brauchen, die sich um die Finanzstabilität kümmert. Denn sie selbst tun es offensichtlich nicht und fühlen sich augenscheinlich auch nicht dazu in der Lage, diese Aufgabe zu erfüllen. Auf internationaler Ebene wurde deshalb das “Forum für Finanzstabilität” mit der Aufgabe des Warners betraut. Es soll “Alarm” rufen, auf Mängel im Finanzsystem aufmerksam machen und Verbesserungsvorschläge unterbreiten, wenn irgendetwas schiefläuft. Das Forum wurde bereits nach der Asienkrise 1999 installiert. Das weist zugleich auf seinen größten Mangel hin: Der erste Vorsitzende war der damals gerade pensionierte Bundesbank-Präsident Hans
Tietmeyer. Unter seiner Führung prangerte das Gremium nicht die internationale Spekulation an, die die südostasiatischen Tigerstaaten zunächst in einen Hyper-Boom versetzt hatte, ab 1997 indes zur Kapitalflucht aus den Ländern führte und eine schwere Wirtschaftskrise hinterließ. Es nörgelte vielmehr an den volkswirtschaftlichen Statistiken der Asienländer herum. Das Gremium ist heute genauso “kompetent” besetzt wie früher – mit verdienten Bankern, Zentralbankern und Bankaufsehern.

In Europa kam Makroökonomie bisher gar nicht vor. Und eine eigene Wirtschaftspolitik gibt es auf europäischer Ebene ebenso wenig. Die Krise hat daran wenigstens gedanklich etwas geändert. Analog zur globalen Ebene wurde ein Gremium installiert, das Instabilität wittern und gegebenenfalls den hohen Regierungen sogar Ratschläge erteilen darf. Ihm sitzt kein anderer als der Präsident der Europäischen Zentralbank vor, derzeit der Franzose Jean-Claude Trichet, der wie die Institution, der er vorsteht, die Existenz einer Finanzkrise lange abstritt und, als sie nicht mehr zu leugnen war, ihre Wirkung auf die übrige Wirtschaft für unerheblich hielt. Daran lässt sich bereits ablesen, dass sich das neue Arrangement für die Bürgerinnen und Bürger EU-Europas bestimmt als sehr nützlich erweisen wird.

Hier ist von auffälligen Parallelen zwischen den Vereinigten Staaten und Europa zu berichten. In den beiden größten Volkswirtschaften der Welt soll das bisherige Kompetenzchaos ein wenig gemildert werden; in beiden Regionen sollen die Notenbanken die Federführung erhalten. Im Vergleich zur Kompetenzvielfalt, die jetzt die Szene beherrscht, mag das eine marginale Verbesserung sein. Zumindest ist es konsequent. Die Fed kann als Schöpferin des Dollars in der Tat Banken retten. Sie hat das in der jüngsten Vergangenheit mit großem Elan getan. Konsequent ist jedoch auch, dass einer staatlichen, aber den privaten Banken gehörenden, Institution die Aufsicht über diese Banken übertragen wird.

In Europa soll nach dem Willen der Regierungen die bisher auf nationaler Ebene organisierte Aufsicht zentralisiert werden. Dazu wird ein Ausschuss aus Vertretern der vielen nationalen Bankenaufsichten gebildet. Präsidieren wird diesem Ausschuss wiederum der EZB-Präsident. Doch welche Macht wird dieser Ausschuss haben, wenn es um die Schließung oder Rettung einer Bank geht? Kann er die nationale Aufsicht eines Landes gegen dessen (Regierungs-)Willen tatsächlich anweisen, derartiges vorzunehmen? Man muss den Regierungen in London und Berlin fast dankbar sein, dass sie – auf Betreiben ihrer heimischen Banken – solch weitreichende Befugnisse für dieses neue Gremium ablehnten.

Auch in Deutschland ist die Bundesbank dabei, ihre Kompetenzen in der Bankenaufsicht auszuweiten. Mit der Finanzkrise kann dabei allerdings weder sie noch die CDU-geführte Bundesregierung argumentieren. Denn gerade die Bundesbank hat sich sowohl bei der Analyse, als auch bei den Rettungsmaßnahmen als außerordentlich inkompetent erwiesen. Dass ein so wichtiger Bereich staatlichen Handelns an eine Institution gehen soll, die auch formal außerhalb parlamentarischer Kontrolle steht, ist ein weiterer Schritt zur Entdemokratisierung des Landes.

The same procedure?

Auch im Derivatehandel ist die Finanzlobby dabei, sich auf breiter Front durchzusetzen. Um die Verwerfungen zu vermeiden, die es im Anschluss an die Lehman-Pleite gab, werden nun sogenannte Zentrale Gegenparteien installiert. Sie treten als allgemeines Marktzentrum ein. Wenn eine Bank pleitegeht, sorgen sie für die Erfüllung der eingegangenen Kontrakte. Die Bonität dieser Institutionen muss über jeden Zweifel erhaben sein. Es kommt also nur eine staatlich gestützte Institution in Frage. Die Konsequenz daraus: Der Staat tritt als Garant für die Spekulationsgeschäfte ein. Von einer Einschränkung der Spekulation kann dagegen nicht die Rede sein.

Zwar wurden kurz nach Ausbruch der Krise speziell die Ratingagenturen arg getadelt. Eine Reform zeichnet sich jedoch nicht ab. Weder werden sie kontrolliert, noch wird ihre Macht beschnitten. Im Gegenteil: Die Ratingagenturen sind auch mitverantwortlich für den verheerenden Umgang mit der Verschuldung Griechenlands. Nicht nur Banken, sondern auch Politiker und die staatliche Notenbank bezogen sich auf ihre Urteile, als seien es Rechtsakte. Dieser Skandal setzt sich völlig ungebremst fort.

Gewiss: Es könnte sein, dass es bald ein Register aller Hedgefonds gibt. Von einer Kontrolle dieser zurzeit wenig erfolgreichen Branche kann aber weiterhin keine Rede sein.

Darüber hinaus wird der freie Kapitalverkehr nicht einmal als Problem aufgefasst. Als Arabeske kann man vielleicht erwähnen, dass sowohl die SPD als auch der britische Premierminister Gordon Brown (Labour) gegenwärtig die alte Forderung nach einer Finanztransaktionssteuer unterstützten – vermutlich weil sie wissen, dass es dazu ohnehin nicht kommen wird. Dass massenhafter Carry-Trade (Schuldenaufnahme in niedrig verzinslicher Währung bei gleichzeitiger Investition in hochrentabler Währung) nicht nur die Wechselkurse verzerrt, sondern auch die geplante Wirkung der Geldpolitik konterkariert, scheint die Regierungen nicht weiter zu stören.

Beispiel Island

Symptomatisch für das Versagen der staatlichen Akteure sind die Auseinandersetzungen um die Rückzahlung des Geldes, das isländische Banken bei Briten, Niederländern und Deutschen mit hohen Lockzinsen vor 2008 eingesammelt hatten. Die Gastländer haben damals, im Einklang mit dem EU-Recht, darauf verzichtet, die isländischen Banken in die heimischen Einlagensicherungssysteme zu zwingen. Es galt das in jeder Beziehung verheerende Deregulierungsprinzip der Niederlassungsfreiheit. Die EU-Mitgliedsländer haben also sehenden Auges und ganz bewusst auf den Schutz ihrer Bürger vor unseriösen Lockangeboten dieser Banken verzichtet. 2008 brachen schließlich die drei isländischen Banken zusammen, und ihre Reste wurden verstaatlicht.

In Großbritannien und den Niederlanden haben die Regierungen wie in Deutschland ihre geprellten heimischen Sparer entschädigt. Für diese Summe von immerhin 3,8 Mrd. Euro sollte gemäß einem mit Island ausgehandelten Abkommen der isländische Staat aufkommen. Allerdings hat sich Präsident Olafur Grimsson nach massiven Protesten des Inselvolkes geweigert, das entsprechende Gesetz zu unterzeichnen. Nun soll eine Volksabstimmung darüber befinden, die dieses Gesetz aller Voraussicht nach ablehnen wird.

Man kann den Isländern und ihrem Präsidenten nur gratulieren. Indem sie die Haftung des isländischen Volkes für die Verluste der Banken und Spekulanten zurückweisen, haben sie vermutlich den einzig tauglichen Hebel gefunden, wie die Deregulierung gestoppt und letztlich sogar rückgängig gemacht werden kann.

Zu Basel II vgl. auch Jörg Huffschmid, Die Rückkehr des Staates, in: Blätter 11/2008, S. 8-12.

Published 5 February 2010
Original in German
First published by Blätter für deutsche und internationale Politik 2/2010

Contributed by Blätter für deutsche und internationale Politik © Lucas Zeise / Blätter für deutsche und internationale Politik / Eurozine

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