Europa w pułapce

Unia Europejska w roku 2013 znajduje się na rozdrożu – między czymś znacznie lepszym a czymś znacznie gorszym od status quo; innymi słowy, jest w kryzysie. Rozumiemy to niemal powszechnie, zarówno w Europie, jak i poza nią. Nie jestem zatem osamotniony w przekonaniu, że obecny kryzys, będący skumulowanym efektem działania rynków finansowych, zadłużenia publicznego, deficytu demokracji oraz integracji UE, jest niesłychanie poważny i bezprecedensowy, przerażający ze względu na swą złożoność i na niepewność, co do dalszego rozwoju sytuacji. Jeśli nie zostanie szybko rozwiązany (choć nikt nie wie, co oznacza w tym przypadku “wystarczająco szybko”) za pomocą zasadniczej rekonstrukcji UE, zarówno polityczny projekt integracji europejskiej, jak też gospodarka globalna bardzo ucierpią – abstrahując od masowych problemów społecznych, jakie kryzys już spowodował w krajach europejskich peryferii.

Droga naprzód zablokowana

Powaga sytuacji kryzysowej wynika z jednej kluczowej sprzeczności. Mówiąc krótko: to, co jest pilnie konieczne, jest zarazem skrajnie niepopularne, a zatem w zasadzie niemożliwe do przeprowadzenia w demokratyczny sposób. Tego, co należy zrobić, a co do czego wszyscy się “w zasadzie” zgadzają (mianowicie uwspólnotowienia długów na dużą skalę i w długim okresie, co skutkować będzie masową redystrybucją zarówno między państwami członkowskimi, jak też klasami społecznymi), nie da się “sprzedać” wyborcom krajów członkowskich centrum, które jak dotąd kryzys dotknął mniej niż peryferie. Analogicznie, natychmiastowy i trwały przyrost konkurencyjności krajów peryferyjnych, dostosowanie ich jednostkowych kosztów pracy (definiowanych jako stosunek płac realnych do produktywności pracy) prowadzące w którymś momencie do przybliżenia ich do stanu zrównoważonego bilansu handlowego i znośnych poziomów deficytu budżetowego – wszystko to może być “nieuniknione”, a przy tym ewidentnie niemożliwe do wdrożenia bez gruntownego pogrzebania demokratycznych systemów politycznych w tych krajach. Co więcej, ta niezborność między tym, co jest potrzebne w sensie ekonomicznym, a tym, co jest politycznie możliwe do wykonania – symptomatycznie przywoływana dziś często okoliczność “niezarządzalności” – odnosi się do obydwu stron pogłębiającego się obecnie podziału na Europę centrum i peryferii. Jeśli w efekcie nierozwiązania tej kwadratury koła rozpadnie się strefa euro, Unia Europejska może podzielić jej los. Sądzę, że w tej kwestii kanclerz Merkel ma rację – choć zapomniała dodać do tego coś, co dziś jest również ewidentne: otóż to właśnie niepohamowana i nieobudowana instytucjonalnie dynamika rozwoju Europejskiej Unii Walutowej oraz euro grozi Unii Europejskiej rozpadem.
Jak wspomniałem, rozziew między tym, co “potrzebne” (zestawem obiecujących rozwiązań politycznych kryzysu), a tym, co “wykonalne” w ramach krajowej polityki państw członkowskich, stosuje się do obydwu stron nowego europejskiego podziału. Północni “populiści” (jak również centrowe partie polityczne obawiające się sukcesu politycznych konkurentów) odmawiają dalszych, finansowanych z podatków transferów i gwarancji kredytowych, podczas gdy ich południowi przyjaciele (albo raczej wrogowie) odrzucają wymuszane na nich środki zaradcze, krytykując cięcia jako przeciwskuteczne. Neonazistowska partia Złoty Świt urosła w Grecji do rangi trzeciej największej partii politycznej, podobnie jak negująca wszystko antypolityczna partia Bepe Grillo we Włoszech. W momencie, kiedy takie partie staną się częścią rządzących koalicji, euro przejdzie do historii w efekcie natychmiastowych reakcji EBC, MFW i rynków finansowych.

Nie ma powrotu do pierwszej bazy

Jeśli jednak kooperacyjna droga wyjścia wydaje się zablokowana, dlaczego zwyczajnie nie wrócić do stanu sprzed utworzenia strefy euro? Nie sądzę, żeby było to możliwe wyjście, i dlatego właśnie mówię o pułapce, w której nikt nie może wykonać ruchu w żadnym kierunku. Nawet gdyby istniała szeroka zgoda wśród państw członkowskich, że wprowadzenie euro w ramach fundamentalnie źle skonstruowanej unii walutowej było wielkim błędem, takim samym błędem byłaby próba jego prostego odwrócenia. Prawnie rzecz biorąc, częścią zobowiązań nowych państw członkowskich, jakie podjęły one w trakcie akcesji, była obietnica przekształcenia ich gospodarek w sposób, który umożliwi im funkcjonowanie, w zgodzie z kryteriami z Maastricht, jako członkom strefy euro. W zamian dostały możliwość korzystania z pomocy finansowej z unijnych funduszy, które miały rzekomo (jak dotąd to założenie okazało się nierealistyczne) pomóc im wzmocnić produktywność i konkurencyjność krajowych gospodarek w kierunku “spójności” i “konwergencji”. Jeśliby te wzajemne zobowiązania miały zostać zawieszone, efektem byłaby lawina sprzecznych konsekwencji gospodarczych: renacjonalizacja polityki monetarnej pozwoliłaby wprawdzie krajom peryferyjnym zdewaluować ich waluty, ale zarazem wpędziłaby je w jeszcze głębsze tarapaty, polegające na konieczności obsłużenia długu zdenominowanego w euro, który zdążyły nagromadzić. W takiej sytuacji pożyczkodawcy z sektora prywatnego natychmiast zwiększyliby presję (tzw. spready) na państwa członkowskie, które jeszcze nie opuściły strefy euro, tym samym generując nieobliczalne koszty efektu domina. Koniec końców, zagroziłoby to również gospodarkom krajów o nadwyżkach handlowych, niszcząc istotną część ich rynków eksportowych. Co więcej, opuszczenie strefy euro zmusiłoby kraje opuszczające do wyjścia z reżimu regulacyjnego prawa europejskiego, gdyż podołanie jego zasadom stałoby się niemal natychmiast niewykonalne. Rozwiązanie strefy euro, jak również – co nieuniknione w średnim horyzoncie czasowym – Unii Europejskiej byłoby równoznaczne z prawdziwym tsunami gospodarczego i politycznego regresu.

Unia Europejska, niezależnie od swej roli machiny gospodarczej liberalizacji, służyła jak dotąd jako narzędzie monitorujące i regulujące, dzięki któremu udawało się utrzymać pod kontrolą poważniejsze odchylenia od standardów praw człowieka i demokracji liberalnej, i to nie tylko za pomocą mechanizmów prawnych, ale także “miękkich” mechanizmów nazywania, obwiniania i zawstydzania naruszających te prawa (jak w przypadku rządu Orbana na Węgrzech). Unia Europejska to również jedyna instytucja, gdzie można rozstrzygać i wdrażać wiążące, nawet jeśli wciąż niewystarczające, reguły stosunków gospodarczych i fiskalnych pomiędzy państwami członkowskimi.

Jako władza ponadnarodowa jest ona narzędziem politycznym, które jeśli je właściwie zaprojektować i dalej rozwijać, może zostać użyte nie tylko do zaprowadzenia porządku i kontrolowania ekonomii politycznej Europy, ale także do obrony pokoju i demokratycznych standardów na kontynencie. Można wręcz stwierdzić, że wyjątkowość kulturowego dziedzictwa i tożsamości europejskich narodów może zostać zachowana i obroniona przed homogenizującymi siłami rynku jedynie przy pomocy działania ponadnarodowego. Ze względu na te niezwykle cenne możliwości Unii jako katalizatora nadzoru i współpracy wydaje się nierozważne samo nawet rozważanie rozwiązania strefy euro jako akceptowalnej drogi wyjścia z kryzysu przy postępującej renacjonalizacji. Taka renacjonalizacja nie przyniosłaby korzyści ani pojedynczym państwom członkowskim, ani Unii Europejskiej jako całości. Utwierdziłaby za to europejskie podziały.

Status quo nie do utrzymania

Zarazem nie da się zaprzeczyć, że euro było od samego początku pomyłką. Jeśli do jednej strefy walutowej włoży się Grecję i Niemcy, by wymienić tylko te dwa skrajne przypadki, wywiera się presję na biedniejszego i mniej produktywnego jej uczestnika, tego o wyższych jednostkowych kosztach pracy i tym samym niższej konkurencyjności w handlu międzynarodowym, pozbawiając go możliwości zewnętrznego dostosowania jego narodowej waluty. To prawda, że pod tym względem euro wiąże ręce wszystkim. Problem w tym, że włączenie mniej konkurencyjnych peryferii do strefy euro było jednym z tych koszmarnych błędów, które raz popełnione wykluczają opcję ich naprawienia poprzez zwykły powrót do stanu poprzedniego.

Elastyczność kursu wymiany walut oznacza, że mniej produktywne gospodarki narodowe mają swobodę (w pewnych granicach) dewaluacji swojego pieniądza, aby potanić swój eksport, a podrożyć import, tym samym nakładając swoisty podatek na krajowych konsumentów, powiedzmy, niemieckich luksusowych samochodów i szkockiej whisky. Kiedy już przyjęło się euro, diabelską tego implikacją, którą ludzie zaczynają teraz odczuwać, jest niemożność zdewaluowania swojego pieniądza. Zamiast tego kraje muszą dokonywać jakiegoś rodzaju wewnętrznego dostosowania, żeby wyrównać ogromne deficyty handlowe, przy czym “dostosowanie wewnętrzne” to eufemizm dla ogromnych cięć obejmujących zarówno sektor publiczny, jak i pracowników najemnych – chyba że udałoby się w jakiś sposób zwiększyć wpływy z podatków od wysokich dochodów i majątku, co jednak większość sił politycznych, włącznie z socjaldemokratami, uważa za niemal niewykonalne. A dlaczego? Ponieważ przy otwartych granicach bogactwo może wymknąć się do krajów o niższych podatkach i tak też od początku kryzysu finansowego czyni na skalę setek miliardów euro (“efekt Depardieu”), pozbawiając tym samym opuszczone kraje mnóstwa kapitału na inwestycje. Czemu tak się dzieje? Bo nie dokonano (jeszcze) harmonizacji podatkowej w całej Unii Europejskiej.

Po tym, jak opcja zewnętrznego dostosowania monetarnego nie wchodzi już w grę dla członków strefy euro, jedyne sfery dostosowania to rynek pracy i sektor publiczny. Deficyty handlowy i budżetowy muszą zostać wyrównane poprzez presję na płace, emerytury, regulacje rynku pracy i usługi publiczne (takie jak ochrona zdrowia czy edukacja). Do tego wszystkiego poważnie zadłużone kraje zobowiązane zostają przez władze ponadnarodowe (trojkę, EBC, Komisję Europejską i Międzynarodowy Fundusz Walutowy) do prywatyzacji majątku państwowego, swych “sreber rodowych”, w zamian za pomoc finansową (która i tak służy zazwyczaj rekapitalizacji krajowych i międzynarodowych banków w tarapatach). Wszystko, co było finansowane, świadczone i regulowane przez państwo, musi być teraz “zliberalizowane”. Stąd też nowa i wszechobecna już semantyka “reformy”. Kiedyś pod tym pojęciem rozumieliśmy coś pro-aktywnego, krok w kierunku większej sprawiedliwości dystrybucyjnej. Dziś pojmujemy “reformę” inaczej: jako nadzwyczajne instrumenty polityki budżetowej, o regresywnych implikacjach dla podziału dóbr. Właściwie cała elita polityczna Europy i krajów członkowskich głosi, że reformy (w nowym sensie) są niezbędne, wymagane natychmiast i nieuniknione jako quid pro quo za pomoc finansową. Poza tym, odłożywszy na bok zalety płynące z proponowanych reform, nie da się ich wdrożyć, jeśli promowane będą nie na drodze demokratycznego procesu legislacyjnego, tylko narzucane z zagranicy i postrzegane jako szantaż. Nic dziwnego, że powodują one społeczne wzburzenie i rodzą ogromny ruch protestu. Związki zostały podstawione pod ścianą; były momenty, kiedy w stolicach i prowincjonalnych miastach Grecji, Portugalii i Hiszpanii masowe wystąpienia mogliśmy oglądać niemal co niedzielę; Włochy są w nieco lepszej sytuacji, podobnie jak Francja, gdzie Hollande próbuje zająć pozycję mediatora. W tym samym czasie chciwość i strach nakazują majątkom finansowym ucieczkę do innych, przypuszczalnie bezpiecznych i zyskownych miejsc, czy to w Europie, czy poza jej granicami.

Niezależnie od regresywnych efektów redystrybucyjnych, niezaspokojonych potrzeb i często jawnej nędzy, jaką wywołują “reformy” u pracowników, emerytów i beneficjentów usług społecznych, ich korzystny wpływ na gospodarki europejskich krajów peryferyjnych jest daleki od oczywistości. To prawda, że reformy te mogą zwiększyć produktywność pracy mierzoną całkowitym jednostkowym kosztem pracy. Jeśli zniesie się ochronę zatrudnienia, pracodawcy mogą oszczędzić na płacach tych pracowników, których już nie potrzebują. Dla nich zatem dostosowanie się do kurczącego się rynku staje się mniej kosztowne, niż gdyby do “reform” nie doszło. Jeśli jednak nie będzie wystarczającego popytu efektywnego, krajowego bądź zagranicznego, aby wchłonąć (z założenia) tańszą produkcję bardziej wydajnych pracowników – a to poważne “jeśli” – efektem netto reformy będzie po prostu mniejsze zatrudnienie, a nie gospodarcze ożywienie, które poprzez poprawę wydajności przyniesie większą konkurencyjność i ostatecznie dodatkowe miejsca pracy. Pracodawcy musieliby zyski ze zwiększonej produktywności albo przeznaczyć na proporcjonalne zwiększenie płac ich bardziej produktywnej siły roboczej (co jest nieprawdopodobne w warunkach wysokiego bezrobocia), albo wykorzystać je na inwestycje tworzące dodatkowe miejsca pracy, czego nie zrobią, dopóki nie będą oczekiwali zwiększonego popytu. Otwartym pytaniem pozostaje, czy efektywny popyt, zdławiony przez podwyższające wydajność reformy rynku pracy, zostanie stosownie zrekompensowany przez większa konkurencyjność na rynku dóbr i usług. Przy braku optymistycznych perspektyw co do takiego efektu, “reformy” (jak np. cięcia budżetowe) jeszcze mocniej zdławią popyt.

Oto pewna statystyka, która wydaje się dość pouczająca, jeśli chodzi o cele owych środków “wewnętrznego dostosowania”: aby grecki bilans handlu zagranicznego się wyrównał, kraj ten musiałby stać się “tańszy” o 40 procent w przeliczeniu na euro. Jednocześnie niemiecki eksport musiałby stać co najmniej 20 procent droższy, aby zredukować nadwyżkę eksportową do zera (Schäfer 2013). Na marginesie dodajmy, że niemiecka nadwyżka eksportowa w stosunku do PKB za rok 2011 była dwukrotnie wyższa od chińskiej. Takie zrównoważenie międzynarodowego handlu wydaje się jednak zupełnie nieprawdopodobne, jako że nie pozwolą na to ani greccy pracownicy, emeryci i polityczne partie próbujące bronić ich interesów, ani niemieccy pracodawcy i ich minister finansów. Co gorsza, nawet gdyby grecki budżet faktycznie został ścięty w takim stopniu przez jakiegoś autorytarnego technokratę stojącego na czele greckiego rządu w reakcji na dyktat UE, EBC i MFW, wpływ netto na relację długu do PKB nie byłby korzystny, lecz silnie negatywny (Blanchard, Leigh 2013). Gdyby nawet dług został zredukowany, to PKB spadłby jeszcze bardziej, zwiększając tym samym relację jednego do drugiego z powodu negatywnego efektu mnożnikowego oszczędności. A ponieważ międzynarodowi inwestorzy wiedzą, że tylko pozytywne perspektywy wzrostu (“wiarygodny biznesplan dla kraju”, jak w Japonii) stworzą przyszłą bazę podatkową, dzięki której będzie możliwa obsługa ich wierzytelności, na pogarszającą się relację długu do PKB mogą odpowiedzieć albo odmawiając im kredytu, albo podnosząc premię za ryzyko do jeszcze mniej znośnych poziomów. W rezultacie jakiekolwiek perspektywy wzrostu zostaną zduszone – co z kolei na zasadzie samospełniającej się przepowiedni doprowadzi do gospodarczej recesji.

Solidarność?

Ogólne pytanie brzmi zatem: jak można zaradzić tak ogromnej i trwałej nierównowadze handlowej w ramach strefy euro? I czy w ogóle można? A może Europejczycy powinni sobie lepiej dać spokój z takimi próbami? Główne pomysły to europejska unia clearingowa, unia fiskalna bądź uwspólnotowienie długów, najpraktyczniej w formie euroobligacji, który to mechanizm jest obecnie niedozwolony przez Traktaty i oznaczałby, że kraje z nadwyżką eksportową dzieliłyby się z importerami netto podstawowymi korzyściami (stopy procentowe, wpływy podatkowe, zewnętrzny kurs wymiany), jakie czerpią ze swej stosunkowo dobrej pozycji na rynkach finansowych i eksportowych. Czegoś takiego właśnie się próbuje, nawet jeśli przy skrajnej nieufności części opinii publicznej, zwłaszcza w krajach Północy. Unia Europejska nie jest w końcu państwem federalnym z normalnymi mechanizmami federalizmu fiskalnego i rządem centralnym, który byłby konstytucyjnie zobowiązany do zajęcia się jakąś formą permanentnej redystrybucji wewnątrzkrajowej. Opinia publiczna w krajach centrum jak dotąd nie potrafiła docenić – a partie polityczne z katastrofalnym skutkiem nie zdołały jej tego uświadomić – faktu (bezspornego za zamkniętymi drzwiami), że środki takie jak uwspólnotowienie długu to nie jest kwestia “transferów” czy “altruistycznych datków”, ale kwestia solidarności we właściwym sensie tego słowa. Chodzi o to, że solidarność oznacza robienie nie tego, co jest “dobre dla ciebie”, ale tego, co “jest dobre dla nas wszystkich”. Tymczasem dominuje nieporozumienie mylące akty solidarności (w określonym tu sensie) z altruistycznymi datkami charytatywnymi, co prowokuje pytania w stylu: “Dlaczego my mielibyśmy płacić na nich?”.

Taki schemat myślenia wykorzystywany jest przez prawicowe partie populistyczne (jak również wiele sił wewnątrz partii centrowych) na użytek kampanii wyborczych. To powstrzymuje krajowe i europejskie elity przed szukaniem szerokiego poparcia dla strategii motywowanych “własnym, dobrze pojętym interesem” (jak określił to kiedyś w innym kontekście Tocqueville), tzn. strategii solidarności. W Unii Europejskiej definiujące zakres solidarności pojęcie “my” jest jednak zbyt słabo zakorzenione, by służyć za punkt odniesienia dla wspólnej tożsamości. Kontury całości określanej mianem “my wszyscy, którym przysługują solidarnościowe praktyki”, są tylko “obiektywnie” oczywiste (mamy co prawda “wszystkie państwa członkowskie”, ale część z nich uwikłana jest w trwający proces rozszerzenia), ponieważ są zamazywane i kwestionowane zarówno przez elity, jak i przez zwykłych obywateli państw członkowskich. Horyzont solidarności, jakiego nam potrzeba, to nie państwo, a tym bardziej nie “rodzina” czy jakieś dobrowolne stowarzyszenia, których członkowie świadomi są swego dobrowolnego akcesu i tym samym zobowiązani do praktykowania wzajemnej solidarności. To raczej szeroka wspólnota, która jest wciąż w budowie i dlatego jest słabym (i coraz słabszym pod wpływem kryzysu, z jego wygranymi i przegranymi) źródłem solidarystycznych zobowiązań.

Tymczasem marzenia (kurczącej się) mniejszości entuzjastów Unii Europejskiej o pogłębieniu procesów integracyjnych zamieniły się nagle pod wpływem kryzysu w plan pilnej operacji ratunkowej, która wzmocnienie fiskalnych i gospodarczych kompetencji zarządczych na poziomie UE czyni wyraźnym imperatywem. Ponieważ jednak tej operacji ratunkowej brakuje poparcia partii politycznych (a zatem i wyborców) – zarówno w krajach UE ze wzrostem, jak i tych pogrążonych w recesji – nie może się ona powieść. Tym bardziej, jeśli będzie prowadzona w sposób niedemokratyczny, odpolityczniony i technokratyczny, z pogwałceniem standardów demokratycznej odpowiedzialności, które opinia publiczna w krajach członkowskich UE nauczyła się (na szczęście) traktować jako nienegocjowalne podstawy życia politycznego. Nawet gdyby nagła fuzja władz ponadnarodowych jakoś się powiodła, łatwo byłoby ją demokratom potępić za to, czym faktycznie (w najlepszym razie) będzie: narzuconą technokratycznie, nie w pełni przemyślaną, łatwą do zakwestionowania prawnie, spóźnioną operacją ratunkową. Wątpliwe też, że operacja ta będzie w stanie uspokoić rynki finansowe i wziąć je pod kontrolę, zwłaszcza w sytuacji, gdy państwa przechodzą właśnie metamorfozę od klasycznych “państw podatkowych” do “państw zadłużenia” (Streeck 2013) i stają się w związku z tym coraz bardziej podatne na kaprysy tychże rynków.

Finansjalizacja państw i ich nieadekwatny potencjał rządzenia

Zarówno zwolennicy politycznej lewicy, jak i centroprawicy wzywali ostatnio do korzystania z referendów jako instytucjonalnego narzędzia, które wzmocniłoby demokratyczną legitymizację operacji ratunkowych inicjowanych przez “Brukselę”. Lewica z pewnymi oporami liczyła przy tym na wynik “za”, z kolei prawica na wynik przeciwny. Prawicy pomóc miała w tym dominacja pojęcia interesów “narodowych” i rosnące wzajemne uprzedzenia między potencjalnymi beneficjentami i płatnikami takiej operacji. Jednak zanim preferencje wyborców będzie można policzyć, najpierw trzeba je ukształtować i to ukształtować w świetle uzgodnionych normatywnych uzasadnień i “oświeconego rozumienia” (Dahl 2012) natury sytuacji, jak również alternatywnych dróg wyjścia i ich konsekwencji. Przy braku ogólnoeuropejskiego systemu partyjnego, który miałby jakiś hegemoniczny potencjał zapewniający taką oświeconą orientację, a także biorąc pod uwagę siłę narodowych schematów myślenia w kształtowaniu preferencji wyborców, trudno ufać w możliwości zapewnienia przez nagłe referenda “legitymizujące” poparcia dla silnej interwencji na poziomie europejskim.

Najwyższym ciałem politycznym Unii Europejskiej jest niepartyjna, międzyrządowa (a nie ponadnarodowa) Rada Europejska (nie mylić z Radą Unii Europejskiej, quasi-federalną izbą, która odgrywa główną rolę w europejskim prawodawstwie). Składa się ona z głów państw bądź szefów rządów państw członkowskich. Spotykają się oni cztery albo więcej razy do roku i określają kierunki i priorytety Unii Europejskiej, a także nadają “impulsy” dla unijnych polityk; nie jest ona bezpośrednio zaangażowana w stanowienie europejskiego prawa (po jej sesjach, odbywanych niemal zawsze w Brukseli, część jej członków należąca do strefy euro zostaje dłużej na osobne konsultacje). Sposób podejmowania decyzji przez to gremium (spotykające się za zamkniętymi drzwiami) jest osobliwy: nie ma głosowania, ale przewodniczący Rady wyprowadza “konkluzję”, którą traktuje się jako przyjęty, uzgodniony dokument polityczny, o ile żaden z członków UE nie zgłosi formalnego sprzeciwu. Odzwierciedla on również relacje władzy, służące uciszeniu potencjalnych przeciwników dominującego (zazwyczaj) konsensusu francusko-niemieckiego. Zasada jednomyślności stanowi wyraz najmniejszego wspólnego mianownika, przy jakim czołowi politycy krajów członkowskich gotowi są zawrzeć kompromis. Gdyby było inaczej i gdyby zastosowano jakiś rodzaj kwalifikowanej większości, wówczas krajowi wyborcy prezydentów czy premierów, którzy znaleźli się w mniejszości, mogliby zaprotestować (i z pewnością uczyniliby to), że właśnie zostali poddani jakiegoś rodzaju “obcej władzy”, władzy większości państw. Takie zasady mocno ograniczają potencjał efektywności rządzenia przez Radę Europejską (nie w obszarze prawa, lecz “nadawania impulsu”). Z kolei jej demokratyczna legitymizacja jest ograniczona tym, że jej członkowie, choć niewątpliwie są wybierani na swe urzędy, zobowiązani są służyć dobru swego kraju, w którym zostali wybrani, a nie dobru całej Unii Europejskiej. Inaczej jest w przypadku Parlamentu Europejskiego, którego członkowie wybierani są wyraźnie po to, by reprezentować obywateli europejskich w procesie legislacyjnym.

Jak znaleźliśmy się w tej sytuacji? Jaka jest prehistoria tego związku pomiędzy rynkiem finansowym, długiem a kryzysem integracji? Jednym z jej elementów jest niewybaczalna (jak się wydaje z dzisiejszej perspektywy) klęska władz krajowych i europejskich w obszarze regulacji przemysłu finansowego tak, aby zapobiec bankructwom całych sieci banków. Ten wyraźny “deficyt uwagi” (Posner 2010) dosięgnął elit politycznych nie tylko po europejskiej stronie północnego Atlantyku. Pozwolę sobie wskazać tylko kilka z głębszych mechanizmów, które odegrały, jak się zdaje, rolę w tym niezwykle skomplikowanym procesie.

Częściowo stało się tak dlatego, że państwa są tak bardzo zadłużone, a tym samym wystawione na kaprysy rynków finansowych, ponieważ musiały ratować swoje banki (te “zbyt wielkie, by mogły upaść”). Publiczne wydatki na ratowanie banków kosztem podatników wzmogły jeszcze kryzys fiskalny, który z kolei pozwala bankom czerpać zyski z kredytowania państw – nieprzyzwoicie wprost manifestując zdolności banków do kontrataku.
Inwestor finansowy, jeśli spróbujemy wejść w jego skórę, chce jednej z dwóch rzeczy (przy czym jedna ogranicza drugą): bezpieczeństwa dla swojej inwestycji (to znaczy dobrych szacunków prawdopodobieństwa, że pożyczka zostanie obsłużona i spłacona) oraz wysokiej marży, tj. stopy procentowej (jako częściowej rekompensaty za istniejące jednak ryzyko, że dłużnik upadnie). Państwa były dotąd najbardziej pożądanymi dłużnikami, ponieważ mają z punktu widzenia wierzycieli dwie zalety w porównaniu z dłużnikami prywatnymi. Po pierwsze, mają władzę polityczną, aby narzucić obywatelom podatki na użytek obsługi długu. Po drugie, mogą drukować pieniądze i tym samym zdewaluować swój dług za pomocą inflacji. Druga zaleta jest nieaktualna, jeśli dłużnik należy do strefy euro, a tym samym nie ma prawa drukować własnych pieniędzy. Z kolei ta pierwsza również zaczyna być z punktu widzenia inwestorów finansowych wątpliwa, jako że państwa członkowskie UE słusznie są przez nich postrzegane jako rywalizujące ze sobą przy otwartych granicach o jak najniższe podatki. Podwyższanie podatków w celu uspokojenia wierzycieli nie jest już wyjściem także dlatego, że zaczęło być ono postrzegane przez inwestorów jako podkopujące międzynarodową konkurencyjność gospodarczą państwa, a w efekcie również przyszłą bazę podatkową, która służyć ma obsłudze długu. W gospodarce otwartej państwa muszą być ostrożne przy nakładaniu podatków na korporacje i dobrze zarabiających; jeśli do tego nie mogą polegać na narzucaniu ich zwykłym pracownikom i konsumentom, a także nie mogą ciąć wydatków, nie pozostaje im nic innego, jak tylko zdać się na pożyczki od prywatnych wierzycieli – pożyczki, które stają coraz mniej dostępne (albo coraz droższe) z dwóch wymienionych wyżej powodów.

Przez cały okres globalnej liberalizacji, tzn. od wczesnych lat 80. XX wieku, całkowity dług państw OECD stale rósł. Tak się składa, że stopniowe przejście od państwa opodatkowującego do państwa pożyczającego ma ciekawe implikacje dla redystrybucji: państwo opodatkowujące zmniejsza rozporządzalny dochód zamożnych poprzez (progresywne) opodatkowanie, z kolei państwo pożyczające go zwiększa, płacąc odsetki za to, co zamożni mogą państwu pożyczyć. W tym samym czasie wielkość sektora finansowego jako całości, a także udział zysków, jakie czerpie on z finansowania długu publicznego, rosły, podczas gdy udział dochodu, jaki inwestorzy finansowi czerpią od pożyczających w gospodarce “realnej”, malał.

Niemiecki socjolog Christoph Deutschmann (2011) postawił tezę, że zwrot przemysłu finansowego od finansowania inwestycji w gospodarkę “realną” w kierunku finansowania długu publicznego i handlu spekulacyjnego wynika z relatywnego niedostatku “klasycznych” dłużników – takich, którzy biorą pożyczki po to, by finansować inwestycje w działalność produkcyjną, z której zyski pozwalają im spłacić dług. Ten brak popytu na kredyt w “realnej” gospodarce można zapewne przypisać połączonemu efektowi zmiany demograficznej starzejących się społeczeństw (zamożni emeryci zachowują się jak rentierzy, a nie jak przedsiębiorcy) z długofalowym spadkiem wzrostu gospodarczego w całej grupie krajów OECD (na co wskazywał m.in. Robert Gordon [2012] w swym głośnym artykule na temat długofalowych perspektyw wzrostu dla USA). W pewnym zakresie wzrost zależy od kredytu przyznawanego państwom, firmom i gospodarstwom domowym – jak wykazał w swej nowej książce Wolfgang Streeck (2013, s. 233), całkowite zadłużenie (bądź inaczej: poziom “finansjalizacji” gospodarki i państwa) wzrosło do poziomu ośmiokrotności rocznego PKB Niemiec i dziewięciokrotności PKB Stanów Zjednoczonych, czyli do poziomu dwukrotnie wyższego niż w latach 70. w USA i na początku lat 90. w Niemczech (w tym akurat przypadku wynikało to głównie z finansowanego długiem zjednoczenia). Prawdą jest jednak również i to, że kredyt zależy od wzrostu, a dokładniej zależy od niego stabilność kredytu. Co więcej, od wzrostu w zasadniczym stopniu zależy stabilność nawet najzamożniejszego społeczeństwa kapitalistycznego, które nie może sobie pozwolić na stagnację (na przekór nadziejom i przewidywaniom Johna Stuarta Milla, który zakładał istnienie liberalnej gospodarki funkcjonującej na stałym poziomie). Jeśli bowiem nie ma oczekiwań wzrostu przynajmniej w średnim horyzoncie czasowym, inwestorzy nie będą mieli powodów do inwestowania, a pracownicy szans na pracę i zarobek z pracy najemnej. Dylemat pogłębia się jeszcze bardziej, jeśli weźmiemy pod uwagę obecne wątpliwości, czy w społeczeństwach rozwiniętych możemy w ogóle pozwolić sobie na wzrost (“jaki znamy”) – z powodów środowiskowych, a zwłaszcza klimatycznych. Zestawiając to wszystko razem, otrzymujemy trzy tezy, z których każda jest sensowna, a zarazem wzajemnie się one wykluczają: 1) wzrost jest niezbędny; 2) poziom wzrostu w gospodarkach rozwiniętych jest bliski zera; 3) wzrost staje się zbyt kosztowny, ze względu na swoje skutki uboczne.

Brakuje mi zarówno miejsca, jak i kompetencji, aby uczynić tu coś więcej niż tylko zaznaczyć te kwestie; nie podam zatem odpowiedzi na to, co działoby się w warunkach zerowego wzrostu. Zamiast tego chciałbym powrócić do układu sił i strategii w ramach obecnego kryzysu zadłużenia i strefy euro. Bailout Grecji (a potem Cypru) – nie mówiąc już o Hiszpanii, Portugalii i Włoszech – dokonany za pomocą uwspólnotowienia długu, euroobligacji i innych mechanizmów dzielenia się ciężarem zadłużenia przez kraje członkowskie, może się okazać niesłychanie drogim transferem, który będzie musiał zostać spłacony poprzez inflację albo/i zwiększenie deficytów budżetowych na Północy. To znaczy, że będzie niebywale niepopularny w tych krajach, które będą postrzegane (i same siebie będą postrzegać w ten sposób) jako płatnicy netto operacji ratunkowej. Jedyny argument zdolny przekonać “północną” opinię publiczną, że wzięcie na siebie części długu (oczywiście przy załączonych surowych warunkach pomocy) to pomysł akceptowalny, jest taki, że nie uczynienie tego mogłoby się okazać jeszcze droższe. To jednak argument czysto pragmatyczny, niezwiązany ze zobowiązaniami solidarnościowymi. Nikt nie wie na pewno, co stałoby się, jeśli nie zostanie urzeczywistniona jakaś forma uwspólnotowienia długu. Ostatnie prognozy Bertelsmanna (2012) sugerują katastrofę: efekt domina w całym obszarze śródziemnomorskim (włącznie z Francją i być może Belgią) byłby niszczycielski dla całej gospodarki globalnej, a zwłaszcza dla gospodarki europejskiej. Ucierpiałyby także Niemcy, ale również Finlandia czy Holandia. Zatem to raczej roztropność, a nie solidarność podpowiada, że lepiej uratować Grecję, żeby powstrzymać finansowych drapieżców przed narzucaniem coraz wyższych “spreadów” kolejnym zagrożonym państwom. Żeby nie było wątpliwości, przestraszone instytucje finansowe ciepło powitają takie akty ponadnarodowej “solidarności”, jako że gwarantują im one pokrycie ich ryzyka, przynajmniej w takim stopniu, żeby nie wypadły z interesu. Do odbudowania zaufania w zdolność zadłużonych krajów do spłaty i obsługi bieżącej długu potrzeba jednak więcej niż tylko czasowych transferów: żeby całkowicie uspokoić inwestorów długoterminowych, Grecja potrzebowałaby nie tylko chęci (zawsze ograniczonej, w sensie czasowym i finansowym) “zastępczych” dłużników do interweniowania i spłacania greckiego długu, ale przede wszystkim odbudowania bazy podatkowej greckiej gospodarki tak, aby w jakimś momencie choćby nawet odległej przyszłości Grecja mogła pokrywać swe finansowe zobowiązania dzięki własnej produkcji (oraz dzięki permanentnym transferom z funduszy unijnych, jakie zacofana gospodarczo prowincja miałaby prawo otrzymywać od rządu centralnego w zwyczajnym państwie federalnym). Mówimy tym samym, że aby powstrzymać banki przed antycypacją ryzyka bankructwa (i tym samym spowodowaniem tego bankructwa na zasadzie samospełniającej się przepowiedni) Grecji i innych państw śródziemnomorskich, Unia Europejska, zamiast wymuszać przeciwskuteczne cięcia i “reformy”, podcinając tym samym szanse przyszłego wzrostu i napędzając niszczący konflikt społeczny, musiałaby wspomóc odbudowę niedomagających i w dużej mierze niekonkurencyjnych gospodarek Południa strefy euro. Nikt jednak – jak mówi Wolfgang Streeck (2013), wskazując na wewnątrzpaństwowe przykłady landów byłej NRD oraz włoskiego Mezzogiorno – nie wie, jak to osiągnąć w sposób skuteczny i trwały. Poza tym do otrzeźwienia skłania fakt, że UE w swym obecnym stanie (pozbawiona władzy zbierania własnych podatków, a do tego ze zdziesiątkowanym właśnie przez rządy państw członkowskich budżetem średnioterminowym) nie jest ani gospodarczo, ani politycznie zdolna do podjęcia inicjatywy na rzecz takich działań. Z “Brukseli” nie wypłynął żaden, choćby minimalnie obiecujący “plan Marshalla dla Grecji”. A nawet gdyby taki plan wypłynął, to nie trafiłby na podatny grunt boomu powojennej odbudowy, tak jak jego poprzednik. Tak długo, jak coś podobnego nie nastąpi, to banki będą miały ostatnie słowo w kwestii losu ludności i gospodarek krajów Południa.
W przestrzeni gospodarczej, w której granice narodowe są przepuszczalne na tyle, że ludzie, inwestycje, towary i usługi mogą się swobodnie przemieszczać z jednego państwa członkowskiego do drugiego, tworzy się sieć współzależności o skali, która daleko przewyższa zakres zdolności rządzenia. To, czego wpływ biernie odczuwamy “my wszyscy”, nie może być aktywnie kształtowane ani zarządzane przez żaden podmiot, który obdarzony byłby prawomocną władzą. Ten rozdźwięk pomiędzy horyzontem przyczynowości a horyzontem kontroli stosuje się szczególnie mocno do członków strefy euro: państwa te nie mają zdolności zarządzania swymi narodowymi walutami (bo ich już po prostu nie ma), a zarazem niezdolne są do wspólnego ustanowienia jakiegoś gremium, które pozwoliłoby im na zarządzanie wzajemnymi zależnościami w taki sposób, który byłby znośny dla wszystkich i zarazem pozwolił powściągnąć władzę sektora finansowego. Europejski Bank Centralny – będący najważniejszą instytucją zaufania w strefie euro, a zarazem daleki od jakiejkolwiek odpowiedzialności politycznej – nie ma ani mandatu, ani też potencjału, żeby ową próżnię kontroli wypełnić.

Ujmując rzecz socjologicznie: zakres integracji funkcjonalnej jest dużo szerszy od zakresu integracji społecznej, albo inaczej mówiąc, to, co biernie odczuwamy jako wpływ na nas, znajduje się poza naszą zbiorową zdolnością do oddziaływania. Europejskiej ekonomii politycznej obywatele doświadczają (w najlepszym razie) jako wspólnoty losu, lecz nie jako wspólnoty kontroli losu. Rynki i waluta są międzynarodowe, podczas gdy demokratyczna polityka pozostaje w gruncie rzeczy narodowa i skodyfikowana w ramach czegoś, co nazwano “metodologicznym nacjonalizmem”. Kłopot w tym, że niektórzy uczestnicy tego układu, np. Niemcy, nie mają pilnego powodu ani bodźców, żeby zaradzić tej nierównowadze, ponieważ mogą z nią żyć, a niektóre jej efekty są dla nich wręcz korzystne; innych z kolei dotykają przede wszystkim jej kolosalne i niekontrolowane skutki uboczne, m.in. efekty polityki “zagłodź sąsiada” mającej źródło w państwach członkowskich, którym udało się połączyć wysoką produktywność z ograniczaniem płac i tym samym uzyskać niskie jednostkowe koszty pracy oraz wysokie nadwyżki eksportowe.

W sytuacji, kiedy Unia Europejska nie ma własnych władz podatkowych, jakakolwiek trwała i odpowiednio duża redystrybucja na skalę międzynarodową zainicjowana przez Komisję spotkałaby się z zarzutem o “opodatkowanie bez reprezentacji”. Tę z kolei nierównowagę można znieść na jeden z dwóch sposobów: albo przez dalsze obcinanie budżetu UE, albo przez wyposażenie Unii we własną, odpowiedzialną przed społeczeństwem władzę ściągania podatków i ich wydatkowania (co oczywiście wymagałoby nie tylko zmiany Traktatów, ale także narodowych konstytucji, np. niemieckiej Grundgesetz).

Dawniej było tak, że aby jeden kraj bądź grupa krajów mogły przejąć pełną kontrolę nad gospodarką i administracją innego kraju, te pierwsze musiały okupować ten drugi metodami wojskowymi. Dziś nie ma już takiej potrzeby. Dziś można mieć z jakimś krajem doskonale pokojowe stosunki, a zarazem dosłownie mieć go w posiadaniu – zwyczajnie przejmując jego gospodarkę za pomocą permanentnej nadwyżki handlowej oraz niszcząc jego suwerenność przez pozbawienie go (jeśli nie poprzez europejskie prawo, to ad hoc przez odpowiednie uwarunkowanie pomocy) autonomii legislacyjnej i budżetowej. Tylko dla przykładu: 40 procent sektora wytwórczego Węgier jest w posiadaniu bądź współposiadaniu firm niemieckich. Jeśli dodać do tego Francję, Austrię i Wielką Brytanię, wyjdzie nam większość zasobów kraju. Biorąc pod uwagę układ sił gospodarczych i politycznych, nie dziwi, że w tych krajach sytuacja postrzegana jest w kategoriach nowej wersji imperializmu i uzależnienia – a pogląd ten ma wielki potencjał mobilizacji antyeuropejskiej, który perspektywy przyszłej integracji czyni bardzo ponurymi.

Czyja odpowiedzialność?

Wracając do pytania o to, kogo można bądź należy “winić” za tę międzynarodową nierównowagę sił, jaka pogłębia się w ramach europejskiego obszaru polityczno-gospodarczego oraz strefy euro, jedyny “aktor”, jakiego możemy wskazać, to instytucjonalna konfiguracja UE oraz “deficyt uwagi” po stronie jego projektantów. Ich projekt strefy euro był od samego początku gigantyczną pomyłką z racji (później pogłębiającej się jeszcze) różnorodności gospodarek, które się na nią złożyły. Podobną pomyłką był traktat z Maastricht, który nie zdołał zapewnić skutecznych mechanizmów sankcjonowania naruszeń jego kryteriów, a także traktat lizboński, który nie ustanowił na poziomie europejskim ustroju o potencjale adekwatnym do wdrażania ponadnarodowych polityk gospodarczych, fiskalnych i społecznych. Nie można oczekiwać żadnego “automatycznego” wyrównania socjoekonomicznej nierównowagi, czy to przez obniżenie płac i cen w gorzej prosperujących częściach systemu, czy to przez emigrację pracowników do części zamożniejszych; ta druga forma dostosowania, przez mobilność siły roboczej, jest w dużej mierze ograniczona w ramach UE ze względu na jej wielojęzyczną naturę (23 języki oficjalne). Przede wszystkim jednak, błędną decyzją polityczną było zaangażowanie się w wyścig o większą liberalizację sektora finansowego – w Niemczech (w czasach czerwono-zielonego rządu Schrödera) i w innych krajach. Wygląda więc na to, że to “my wszyscy” popełniliśmy te wielkie, poważne i brzemienne w skutki błędy. Ta diagnoza, choć dość szeroko, a nawet z niejakim smutkiem podzielana przez dzisiejsze elity Europy, niespecjalnie przybliża nas jednak do przeprojektowania europejskiej polityki. Tym, co mogłoby, moim zdaniem, pomóc, jest nie tyle przypisywanie ex post winy, lecz czegoś, co nazwałbym wybiegającą w przyszłość odpowiedzialnością naprawczą. Za tym pomysłem stoi prosta zasada etyczna. Postuluje ona, że im mniej dany aktor (państwo członkowskie i jego gospodarka) ucierpiał w konsekwencji popełnionego wspólnie błędu, albo wręcz im więcej skorzystał na jego popełnieniu (przez stopy procentowe, które są niższe, niż byłyby w innej sytuacji, a także korzystniejszy kurs zewnętrznej wymiany euro), tym większą część ciężarów powinien ponieść, aby zrekompensować innym przeciwne skutki wynikające z tego pierwotnego błędu. Taki rachunek etyczny można nawet czytać w perspektywie deontycznej i konsekwencjalistycznej – tej drugiej, ponieważ beneficjent będzie miał długoterminowy interes w zachowaniu układu, który przyniósł mu tak wiele korzyści przy stosunkowo niskich kosztach i wyrzeczeniach. Niezależnie jednak od perspektywy odpowiedź na pytanie, który to aktor miałby ponieść największą odpowiedzialność naprawczą w dzisiejszej Europie, jest oczywista: to Niemcy. Niemieckie elity polityczne i opinia publiczna dalekie są jednak od uznania tej odpowiedzi za oczywistą i od podjęcia stosownych działań – jest wręcz przeciwnie, a już na pewno w momencie, kiedy urzędujące partie i rządy mają na głowie krajowe wybory.

Mamy tu do czynienia z jednym z tych rzadkich przypadków, gdzie wymagania obowiązku moralnego zbiegają się z wymaganiami dobrze pojętego interesu długofalowego. Niestety praktyczne tego implikacje są wciąż niemal powszechnie odrzucane. Nie trzeba tłumaczyć, że złożony łańcuch strategicznych posunięć takich, jak:

– częściowe zrzeczenie się narodowej suwerenności i znaczących zasobów gospodarczych, w imię
– zwiększenia potencjału rządzenia na poziomie europejskim, w imię
– wyratowania krajów członkowskich i dofinansowania ich odbudowy gospodarczej, jak również złagodzenia ich obecnie nędznych warunków socjalnych, w imię
– uspokojenia sektora finansowego i ograniczenia jego żądań odsetek po to, aby
– umocnić strefę euro, a w końcu także Unię Europejską…
to nie jest żaden punkt wyjścia do działania w ramach polityk krajowych, i to bynajmniej nie tylko z racji swej złożoności i związanej z nim niepewności. Ktokolwiek chciałby bronić takiej serii posunięć, mierzyć się będzie z lękami, uprzedzeniami i nacjonalistyczną reakcją na masową skalę ze strony całego spektrum sił politycznych.

Nędza partyjnej polityki

Powtórzmy zatem, że w oczy zieje nam przepaść między światem polityki a politycznością. Partie polityczne – najlepiej ponadnarodowe, odwołujące się do ogólnoeuropejskiego elektoratu – powinny być zdolne do zlikwidowania tego rozziewu poprzez kształtowanie i edukowanie opinii publicznej. Zamiast tego mamy do czynienia z partiami, które desperacko trzymają się narodowych ram i krótkoterminowego rachunku kosztów, ponieważ boją się wywołać u wyborców najgorsze resentymenty i stracić tym samym głosy na rzecz populistycznych konkurentów. To, co ich liderzy mówią i o czym decydują za zamkniętymi drzwiami w Brukseli, jest często ryzykowne do wypowiedzenia na głos u siebie w krajowych mediach, a to z racji wszechobecnego podejrzenia o zdradę “narodowych” interesów. Partie polityczne, jako organizacje dążące do zdobycia władzy, psuje pozytywistyczny oportunizm odpowiadania na zastane preferencje wyborców, przy jednoczesnym wycofywaniu się z zadania kształtowania tych preferencji – co, jak się zdaje, powinno być podstawowym zadaniem demokratycznych partii politycznych. Gdyby miały one faktycznie pełnić taką misję, musiałyby dokonać przestawienia z dominującego kodu “naród kontra naród” na co najmniej uzupełniający kod “klasa społeczna kontra klasa społeczna”. To znaczy: dwóch Niemców, z których jednemu grozi długoterminowe bezrobocie, ma ze sobą prawdopodobnie mniej wspólnego, gdy chodzi o interesy socjoekonomiczne, niż dwóch Europejczyków, którym grozi bezrobocie (albo np. czerpią dochód z inwestycji finansowych), z których jednemu akurat zdarzyło się być Niemcem.

Co do zasady, politycy mogą sobie pozwolić na tym więcej spójności, im bardziej są oddaleni od bezpośredniego zaangażowania w krajową politykę. Liderzy populistyczni, zarówno z lewa, jak i z prawa, są spójni dość często, właśnie dlatego, że i tak nie mogą mieć nadziei na rządowe posady. Tak długo, jak są one poza ich zasięgiem, mogą być przez nich dezawuowane (niczym “winogrona, które i tak są kwaśne”), a ci, którzy je zajmują, uznawani za egoistycznych, niekompetentnych i skorumpowanych. Populiści mają obsesję tego, co Max Weber nazwał “polityką negatywną” obstrukcji i antypolityki. Populiści tacy, jak włoski Ruch 5 Gwiazd wypływają na postulatach, których nie planują wdrażać jako decydenci. Inny dzisiejszy przykład to Horst Seehofer, premier Bawarii. Jako że jego rola w unijnej polityce kryzysowej jest w najlepszym razie ograniczona, może sobie pozwolić na “twardość wobec Greków”, z której to pozycji musi się wycofywać, kiedy tylko przychodzi do okazania poparcia dla rządu Angeli Merkel, którego jego partia jest mniejszościowym koalicjantem. Zarazem jestem mniejszym niż na przykład Habermas (Bofinger i in. 2012) optymistą co do tego, że polityczne partie faktycznie są w stanie i chcą kształtować poprzez argumentację i perswazję opinię publiczną, aby wytworzyć poparcie dla polityki inkluzywnej i dalekowzrocznej. Żeby kształtować preferencje przez perswazję i argumentację, partie musiałyby mieć zdolność przezwyciężenia powszechnych lęków, uczuć nieufności, krótkowzroczności i podejrzeń.

Jedną z popularnych postaw, z którą partie zazwyczaj nie mogą sobie poradzić, jest podejrzenie, że jeśli “my” poświęcimy się na “ich” korzyść, to “oni” naszą hojność nieuczciwie wykorzystają na “naszą” niekorzyść. Mówiąc krótko, “ich” zachowania przedstawia się jako egoistyczne według zasady, którą ekonomiści nazywają “pokusą nadużycia”. Poznawczy błąd wyborców, którego partie nie potrafią przezwyciężyć, polega na niezrozumieniu, że problem nie dotyczy tylko “ich”, lecz “nas wszystkich”. Słabości tej można by pewnie zaradzić, gdyby partie zdolne były przestawić się z dominującego kodu “naród kontra naród” na kod “klasa kontra klasa”.

Podstawowym problemem jest jednak szeroko podzielane przekonanie o istnieniu takiej pokusy nadużycia i przewidywanie, że może ona w efekcie przynieść grę o sumie ujemnej. Jeśli “my” będziemy dla “nich” hojni, wówczas “oni” wykorzystają sytuację, żeby zaprzestać realizacji “swych” zobowiązań, tym samym pociągając “nas wszystkich” w przepaść. A skoro tak, to lepiej przestańmy się bez sensu poświęcać – co jest wnioskiem politycznie popularnym i napędzającym cały ten scenariusz. Nie pozwala on na przyjęcie polityki społecznie inkluzywnej i dalekowzrocznej. Ten scenariusz gry o sumie ujemnej napędza jednak nie tylko interes potencjalnych płatników w znalezieniu wymówki, żeby nie musieć płacić; źródłem jego wiarygodności bywają też obserwacje faktycznych zachowań beneficjentów i tego, do jakiego postępowania skłaniają ich instytucje i tradycje. W kilku spośród śródziemnomorskich państw strefy euro faktycznie mamy przekonujące dowody skorumpowania władz podatkowych i całej elity politycznej; traktowania unikania podatków jako wyrazu sprytu; uprzywilejowania i zwalniania z podatków pewnych grup interesu; dużej roli mafii w prowadzeniu (bądź sabotowaniu) polityki państwa; wreszcie wyraźnego odstawania administracji publicznej i sądownictwa od tego, co w innych częściach Europy uważa się za właściwy etos służby publicznej. To właśnie dowody tych niedomagań (które ciężko jest przezwyciężyć przez presję z zagranicy, groźby czy moralizujące oskarżenia) podsycają negatywny wizerunek i uprzedzenia w części tych krajów Północy, które mają interes w wymigiwaniu się od solidarności, a nawet w prostej skłonności do obwiniania ofiar. Jeśli ani greckie państwo, ani prawodawstwo europejskie nie znajdą sposobu, by powstrzymać bogatych mieszkańców Grecji przez wyprowadzaniem z kraju co roku około 40 miliardów euro na konta w bankach szwajcarskich, czy jakichkolwiek innych, to ten fakt, nagłośniony jeszcze przez media z pewnością nie wywoła u reszty Europejczyków poczucia zobowiązania i odpowiedzialności. Choć Grecy to prawdopodobnie najbardziej etnonacjonalistyczny kraj w Unii Europejskiej, ich kultura gospodarcza jest być może najmniej patriotyczna.

Wiemy z sondaży, że w żadnym z krajów, które cierpią z powodu ogromnych deficytów handlowych i budżetowych, większość ankietowanych nie popiera idei wyjścia ze strefy euro – wręcz przeciwnie. Gospodarcze i polityczne tego powody są wyraźne. Po pierwsze, wychodząc ze strefy euro, straciłyby one swą wartość “kłopotliwego elementu” – zdolność do nacisku na UE, aby we własnym interesie ratowała ich banki, budżety i gospodarki. Po drugie, wciąż musiałyby one obsłużyć swój denominowany w euro dług przy pomocy poważnie zdeprecjonowanej, nowej waluty krajowej. Do tego żaden w miarę odpowiedzialny polityk reszty Europy nie naciska na opuszczenie przez nie strefy euro, jako że konsekwencją dla innych krajów byłyby prawdopodobnie całe reakcje łańcuchowe o trudnych do oszacowania kosztach.

Unia Europejska i jej kraje członkowskie cierpią na trzy deficyty, które dziś stanowią niemal mądrość ludową: pogłębiające się deficyty handlowe biedniejszych gospodarek, powszechne (z wyjątkiem Szwecji) deficyty budżetowe i rażący deficyt demokracji na poziomie zarządzania całą Unią. Tytułem krótkiej ilustracji: PKB na głowę między (co prawda to skrajny przypadek) Luksemburgiem na szczycie a Bułgarią na dole ma się do siebie jak 17 do 1, a 10 spośród 12 nowych krajów plasuje się w dolnej części rozkładu. Nie ma ani jednego kraju w strefie euro, w którym poziom długu publicznego mieściłby się w ramach ustanowionego w Maastricht limitu 60 procent PKB. Europejskie instytucje, pomimo bezpośredniego i głębokiego wpływu na życie obywateli, pozostają w kosmicznym dystansie do mechanizmów demokratycznej odpowiedzialności. Najbardziej ponadnarodowa i najbardziej demokratyczna spośród unijnych instytucji, Parlament Europejski, cierpi z powodu anomalii, polegającej na tym, że nie spełnia (i pewnie nigdy nie spełni) standardów “izby ludowej” czy normalnej legislatury; do tego musiałby realizować regułę “jeden człowiek, jeden głos” i zasadę równej wagi każdego głosu. A ponieważ ludność Niemiec i Luksemburga ma się do siebie jak 204 do 1, to elektorat Luksemburga (albo Malty, albo pewnego dnia Islandii) nie zgodzi się przecież na potężną degradację swojej reprezentacji w europarlamencie poprzez zniesienie reguły “degresywnej proporcjonalności”; z kolei w izbie niższej niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego już ogłoszono tę zasadę “niedemokratyczną” (Bundesverfassungsgericht 2009, Tz. 274-295).

Te trzy deficyty są ze sobą ściśle powiązane, przy czym ten ostatni, deficyt demokracji, stanowi strategiczny punkt oparcia dla jakichkolwiek obiecujących prób rozwiązania poprzednich dwóch. Żeby uzyskać znaczącą poprawę w sprawach integracji, paktu fiskalnego, permanentnego nadzoru Komisji Europejskiej nad bankami i budżetami (w miejsce awaryjnych operacji ratunkowych, akceptowanych ad hoc za zamkniętymi drzwiami), a przede wszystkim: żeby wdrożyć redystrybucję na dużą skalę (międzyklasową i międzynarodową), którą taki reżim by obejmował – z pewnością nie można tych wszystkich rzeczy robić bez politycznego poparcia europejskich obywateli, którzy wyraziliby swą kształtowaną i kierowaną przez partie polityczne wolę w powszechnych wyborach i referendach. Kiedy zaś działają procedury demokratyczne, wynik może brzmieć tak albo nie; proces demokracji zakłada bowiem, że wybory nie są rozstrzygnięte z góry. Ich wyniki zależą od zdolności partii politycznych do przekonania i uświadomienia obywateli. Gdybyśmy mieli pozostawić wybory dotyczące polityk, ale także wybory dotyczące instytucji do decyzji technokratom, wówczas to wszystko, co ci postanowią, mogłoby już pojutrze okazać się bezwartościowe – to znaczy dzień po tym, jak odpowiednie orzeczenia wydałyby krajowe sądy konstytucyjne bądź Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Aby wytworzyć solidarność, trwałość, przewidywalność i ciągłość w zakresie integracji, potrzeba nam legitymacji demokratycznej. To argument z funkcjonalności: jeśli chcemy być skuteczni, nadając polityce i instytucjom stosowną wagę i autorytet, potrzebujemy w pierwszym rzędzie legitymacji demokratycznej procedury, której nie zastąpi (domniemana) fachowość technokratów i “legitymacja efektu”.

Tak czy inaczej, drogi naprzód nie można wyznaczyć Thatcherowską (i Merkelowską) maksymą: “nie ma alternatywy”, za pomocą której rządzące elity ogłaszają jedyne dostępne wyjście. Przywoływanie tej maksymy jest równoznaczne z przyznaniem, że wcześniejsza polityka nie zrealizowała swego mandatu pozostawienia wyboru wolnym, tym samym wpędzając nas w sytuację rzekomo bezalternatywną.

Niewątpliwie mamy tutaj problem. Demokrację liberalną podejrzewano zarówno o to, że nazbyt powoli rozpoznaje problemy społeczne i im zaradza, jak również o to, że jest krótkowzroczna (niewystarczająco “myśli o przyszłości”) w formułowaniu programów, ponieważ elity skoncentrowane są na tym, co da się osiągnąć przed datą najbliższych wyborów (każdą z tych wad można łatwo zilustrować na przykładzie polityki związanej ze zmianą klimatu). W samej naturze procesu demokratycznego – obejmującego zebranie potrzebnych informacji, kształtowanie woli opinii publicznej przez debatę publiczną i deliberację, budowanie koalicji, prowadzenie kampanii itd. – tkwi jego czasochłonność na tle procesów decyzyjnych w odpolitycznionych komisji technokratycznych. Tym bardziej odnosi się to do budowania demokratycznych instytucji: czas, jakiego potrzeba na osiągnięcie poważnej rekonstrukcji Traktatów regulujących działanie Unii Europejskiej można bezpiecznie oszacować na od pięciu do dziesięciu lat. Żeby skutecznie odpowiedzieć na awaryjną sytuację na rynkach finansowych mamy dzień albo dwa. Czasem to kwestia godzin: decyzja Brukseli, co do tego, jak uspokoić rynki finansowe, musi zostać wydana o 2 w nocy w niedzielę, to znaczy zanim otwarta zostanie sesja giełdy tokijskiej. Nie zmienia to faktu, że ci, którzy podejmują takie decyzje, muszą pozostać odpowiedzialni przed opinią demokratyczną albo przynajmniej muszą mieć możliwość powołania się na legitymację opartą na misji powierzonej im w demokratyczny sposób. Rozwiązaniem tego problemu mogłaby być polityka bardziej aktywna, uprzedzająca zdarzenia i zwracająca uwagę na pozornie odległe możliwości (zarówno w sensie czasu, jak i prawdopodobieństwa), aby się na nie przygotować – dokładnie przeciwnie niż w przypadku kryzysu finansowego we wrześniu 2008 roku.

Poza wszystkim, brak wyboru to często kłamstwo polityków wynikające z ich ideologicznych założeń i sposobu konceptualizacji rzeczywistości politycznej i gospodarczej. Weźmy znany przykład likwidowania deficytu budżetowego. Odpowiedzią technokratów jest wezwanie do cięć. Ale przecież zamiast ciąć wydatki, można wypełnić lukę w budżecie poprzez podniesienie podatków. To jednak zantagonizowałoby inwestorów, których opór trzeba było zneutralizować np. poprzez harmonizację systemu podatków bezpośrednich w całej Unii Europejskiej. Taki krok wywołałby z kolei sprzeciw w nowych państwach członkowskich, które czują się zmuszone konkurować o inwestycje za pomocą niskich (często liniowych) stawek podatku CIT. I tak dalej… Twierdzenie, że “nie ma alternatywy” to często przykrywka dla ulegania jawnym (i niewątpliwie: precyzyjnie postrzeganym) stosunkom władzy, siłom broniącym status quo wolnego przepływu kapitału finansowego.

Europa składa się z państw narodowych, obywateli i klas społecznych; istnieje mnóstwo alternatywnych scenariuszy, jeśli chodzi o możliwość zaangażowania tych wszystkich sił i aktorów w proces demokratyczny. Mówiąc ogólnie: legitymizacja typu input (zależna od procedury) jest nieodzowna, zwłaszcza dziś, kiedy legitymacja typu output – ta, do której prawo daje podejmowanie skutecznych decyzji – jest w tak żałosnym stanie. Jeśli pomyślimy o tzw. europejskim konsensusie, jaki przeważał jeszcze dekadę temu, dziś praktycznie nic z niego nie zostało. Masowy wyborca gotowy jest do boju przeciwko “Brukseli”, “Berlinowi”, “Europie” – musimy zatem odbudować Europę na bazie demokratycznych mechanizmów reprezentacji i odpowiedzialności.

Nie brakuje politycznych propozycji, które służyć mogłyby za dowód, że jest “alternatywa”. By zredukować istniejący poziom zadłużenia do znośnych poziomów, konieczne jest daleko posunięte anulowanie długu publicznego (“restrukturyzacja”); rozwiązaniem problemu rekapitalizacji “systemowych” banków, które poniosły straty, musi w efekcie zająć się EBC, być może z użyciem procedury bail-in, w cypryjskim stylu. Harmonizacja podatków bezpośrednich w całej Unii pomogłaby zlikwidować bodźce do praktyk “wystawiania na sprzedaż” swych reżimów podatkowych i transnarodowej mobilności kapitału – mobilności, z którą nie są w stanie poradzić sobie pracownicy, choćby dlatego, że oni mówią 23 językami, a kapitał jest “niemy”.

Z deficytami budżetowymi można poradzić sobie nie tylko za pomocą cięć i dewaluacji “wewnętrznej”; można ich problem rozwiązać także przez podniesienie podatków od wysokich dochodów i majątku, choćby i poprzez wymuszenie na zamożnych wykupu obligacji rządowych. Podatki pośrednie mają tę wielką zaletę, że ich baza nie może uciec z kraju; ich ciemną stroną jest niestety regresywny charakter: relatywnie ubodzy wydają dużo większą część swych dochodów, a tym samym ponoszą stosunkowo większy ciężar podatków pośrednich. Dlaczego zatem nie zastosować np. progresywnego schematu w skali rocznej: Y-S=C, tzn. potraktować rocznego dochodu od osoby pomniejszonego o udokumentowane oszczędności bądź inwestycje jako podstawy dla progresywnego opodatkowania zamiast liniowego podatku obrotowego; łącząc tym samym zalety sprawiedliwości dystrybucyjnej, opodatkowania bezpośredniego i pośredniego? Co więcej, zgłaszano również propozycje europeizacji systemów ubezpieczenia od bezrobocia (Dullien 2008) oraz pomocy społecznej i wspierania ubogich (van Parijs 2012), których realizacja mogłaby wzmocnić, jako efekt uboczny, masową identyfikację z Europą jako jednostką polityczną zdolną łagodzić problemy sprawiedliwej redystrybucji. Co więcej, bez pogwałcenia zasady “subsydiarności” zapisanej w Traktatach, dałoby się wprowadzić europejskie rozwiązania prawne, które określałyby maksymalnie dopuszczalne wskaźniki Giniego dla społeczeństw państw członkowskich, których poziom byłby odwrotnie sprzężony z aktualną wartością PKB na głowę. Komercyjnym bankom można zakazać przyjmowania depozytów od inwestorów finansowych, zidentyfikowanych jako uciekinierów z pogrążonych w długach krajów. Wszystko to można zrobić, ale dotychczas tego nie zrobiono.

Te oraz inne propozycje można by w dużej mierze wdrożyć poprzez prawodawstwo europejskie. Problem w tym, że zanim by do tego doszło, potrzebna byłaby gruntowna “rekonstrukcja mentalna” całej sytuacji: dominujący “nacjonalizm metodologiczny” (“naród kontra naród”) musiałby częściowo ustąpić miejsca narracji “przegrani kontra wygrani” kryzysu, o ile nie po prostu socjoekonomicznemu podziałowi “klasa kontra klasa”.

Na poziomie instytucjonalnym, aby którakolwiek z tych propozycji zyskała lepsze perspektywy, wzmocniony musi zostać Parlament Europejski, a Komisję należy przetworzyć w coś w rodzaju rządu parlamentarnego. Dziś bowiem właśnie te instytucje, które mają największy wpływ na codzienne życie ludzi, są zarazem najbardziej oddalone od procedur odpowiedzialności demokratycznej: Europejski Bank Centralny, Europejski Trybunał Sprawiedliwości i Komisja Europejska. Są one całkowicie odpolitycznione, dzięki czemu mogą działać z wyniosłą niezależnością od tego, czego życzyliby sobie obywatele, partie czy parlamenty. I znowu, mamy do czynienia z wyraźnym rozbratem pomiędzy światem polityki a politycznością: z jednej strony mamy często populistyczną politykę masową (w tym związane z tożsamością “wojny kulturowe”) bez zauważalnego wpływu na polityki dotyczące kluczowych interesów obywateli i spraw najbardziej podstawowych. Z drugiej mamy politykę prowadzoną przez elity, która nie jest w ogóle zakorzeniona, nie ma powiązań ani legitymacji płynących ze świata polityczności. Rozziew tych dwóch sfer w europejskiej wspólnocie politycznej się pogłębia. Elity polityczne są w coraz mniejszym stopniu zdolne uzyskiwać efekty, jakich życzyliby sobie wyborcy, a nawet nie są w stanie przekonywać wyborców, że ich interesy są w pewnych i kompetentnych rękach. To, czego potrzebują i chcą wyborcy, jest poza zasięgiem możliwości systemu politycznego, który nawet nie potrafi wyjaśnić ludziom, na czym polegają przeszkody i w jaki sposób dałoby się je usunąć. To tak, jakby ktoś zamawiał koszulkę, a dostarczono mu parę skarpet. Obietnice i oferty, dzięki którym zdobywa się władzę (polityczność) pod dyktatem rynków finansowych tracą łączność z celami, do realizacji których rządy powinny skutecznie stosować powierzone im instrumenty władzy i prowadzić odpowiednią politykę. Elity (jak również komentatorzy i akademiccy obserwatorzy polityki) odpowiadają na tę sytuację diagnozą “niezarządzalności”. Nie-elity czują się wówczas oszukane i podążają za głosem coraz bardziej krzykliwych i coraz bardziej antypolitycznych form opozycji w rodzaju Bepe Grillo we Włoszech, który zaraz po spektakularnym uzyskaniu jednej czwartej głosów w krajowych wyborach z lutego 2013 radośnie zapowiadał rozwiązanie Republiki Włoskiej i opuszczenie strefy euro w ciągu sześciu miesięcy w wyniku fiskalnej śmierci głodowej.

Co jeśli euro zawiedzie, a przegrani zostaną zmuszeni do opuszczenia wspólnego obszaru walutowego? Podejrzewam, że w wielu rządowych biurach jest wiele szuflad pełnych planów awaryjnych na wypadek, gdyby wszystkie plany ratunkowe okazały się daremne. Nie widziałem tych planów ani nie znam nikogo, kto by je widział. Jeśli jednak Unia Europejska się rozpadnie (czy to w sposób “kontrolowany”, czy też nie) znajdziemy się na progu gigantycznej gry o sumie ujemnej – gry, na której wszyscy stracą. Dobrze i dość powszechnie to rozumiemy. Jak już wskazywałem, zasadniczy problem z uratowaniem strefy euro polega na tym, że kryzys bankowy przerodził się w kryzys zadłużenia, a ten z kolei w kryzys integracji europejskiej. Ten drugi polega na renacjonalizacji horyzontów solidarności i na tym, że bogate kraje Europy dyktują biedniejszym terapię oszczędnościową po to, by odzyskały zaufanie rynków finansowych. Robią tak pomimo wszelkich dowodów, że cięcia są wysoce szkodliwym lekarstwem, którego przedawkowanie zabije pacjenta (zamiast stymulować wzrost i zwiększyć bazę podatkową). Wtedy najsłabsze kraje strefy euro (a w końcu wszystkie) staną się jeszcze bardziej uzależnione od pożyczkodawców, co z kolei pozwoli tym ostatnim żądać coraz wyższych i coraz trudniejszych do obsługi odsetek. Zaprojektowanie jakiegoś zbawczego aktu, dzięki któremu europejskie elity polityczne mogłyby się wydobyć z tego błędnego koła, wydaje się coraz trudniejsze. Sądzę, że wepchnięcie tych elit na bardziej obiecującą ścieżkę będzie ostatecznie wymagało protestu i oporu ze strony tych, którzy na kryzysie ucierpieli najbardziej. Na dziś jednak nikt nie może rościć sobie pretensji do wiedzy, jak ta ścieżka miałaby wyglądać, ani kto może nas ku niej poprowadzić.

Bibliografia:

Bertelsmann-Stiftung (2012), Wirtschaftliche Folgen eines Euro-Austritts der südeuropäischen Mitgliedsstaaten, Policy Brief.
Olivier Blanchard, Daniel Leigh (2013), Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers, IMF Working Paper.
Peter Bofinger, Jürgen Habermas, Julian Nida-Rümelin (2012), Einspruch gegen die Fassadendemokratie, “Frankfurter Allgemeine Zeitung”, 3 sierpnia 2012. Skrócona wersja: Peter Bofinger, Jürgen Habermas, Julian Nida-Rümelin, Nie wypisujmy Europy z historii, przeł. Piotr Buras “Gazeta Wyborcza”, 18 sierpnia 2012.
Bundesverfassungsgericht (2009), Judgment of the BVferG on the Treaty of Lisbon, http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html.
Robert Dahl (2012), Demokracja i jej krytycy, przeł. Stefan Amsterdamski, Aletheia, Warszawa.
Christoph Deutschmann (2011), Limits to Financialization. Sociological Analyses of the Financial Crisis, “Archives Européennes de Sociologie”, vol. LII, no. 3, s. 347-389.
Sebastien Dullien (2008), Eine Arbeitslosenversicherung für die Euro-Zone, SWP-Studie.
Robert J. Gordon (2011), Is US economic growth over? Faltering innovation confronts the six headwinds, Centre for Economic Policy Research, Policy Insight, No. 63.
John Stuart Mill (1966), Zasady ekonomii politycznej, przeł. Edward Taylor, PWN, Warszawa.
Richard Posner (2010), The Crisis of Capitalist Democracy, Harvard University Press, Cambridge, Massachussets.
Wolf Schäfer (2013), Die Eurozone leidet unter intern verzerrten Wechselkursen, “Frankfurter Allgemeine Zeitung”, 27 sierpnia 2013.
Wolfgang Streeck (2013), Gekaufte Zeit: Die vertagte Krise des demokratischen Kapitalismus, Suhrkamp, Berlin.
Philippe Van Parijs (2012), No Eurozone without Euro-dividend, niepublikowany maszynopis.

This version is a revised version of the German original first published in Blätter für deutsche und internationale Politik 1/2013.