Uniós állampolgárság és európai mozgástér

A pletykák szerint 1991 végén, a maastrichti szerződés tárgyalásainak befejező szakaszában a spanyol miniszterelnök, Felipe Gonzáles szerette volna rávenni a tagországok kormányfőit, hogy vezessenek be egy új, az egész Unióra érvényes állampolgárságot. Gonzáles állítólag kijelentette, hogy a gazdasági és pénzügyi unió nagyra törő célkitűzéseihez csak úgy szerezhetik meg a szavazók támogatását, ha azok Európa polgárainak tekinthetik magukat. Az európai állampolgárság bevezetésének kísérlete mint PR-próbálkozás egyértelműen megbukott. Nemcsak a dánok utasították el, a kezdetek kezdetén népszavazással a maastrichti szerződést, de tizenhárom évvel később a franciák és a hollandok is meghiúsítottak egy kísérletet, melynek célja a politikai integráció megszilárdítása lett volna egy alkotmányos szerződés révén. Úgy tűnik, Felipe Gonzáles tévedett: a legtöbb európai polgár nem óhajt Európa polgára lenni, és gyanakvással tekint minden olyan törekvésre, mely a politikai elkötelezettséget és identitást a nemzetek szintjéről a nemzetek fölé emelné. Az európai politika irányítói tisztában is vannak ezzel. Az 1997-es amszterdami egyezményben leszögezték, hogy "az uniós állampolgárság kiegészíti, nem pedig helyettesíti a nemzeti állampolgárságot", és az Unió tiszteletben tartja a tagállamok nemzeti identitását". Az európai jog ekképpen nem hagy teret az Uniónak arra, hogy definiálja saját polgárait; az uniós állampolgárságot ehelyett egyszerűen a tagállami állampolgárságból származtatják.

A demokratikus állampolgárság elve szerint a polgárok elszámoltathatják vezetőiket. E tekintetben az uniós állampolgárság aligha felel meg a demokratikus törekvéseknek. A legfontosabb jog az Európa Parlament megválasztásának joga, csakhogy ez a parlament nem független törvényhozó szerv. Az uniós állampolgári státusz igazi előnye nem az Unió intézményeivel, hanem a többi tagállammal szemben érvényesül. Az uniós állampolgárság intézménye a leghatározottabban szembeszegül a nemzeti kormányok azon gyakorlatával, hogy megkülönböztetést alkalmazzanak más EU-államok polgáraival. Az uniós állampolgári státusz valós, hathatós érdeme következésképpen abban áll, hogy hozzájárul a szabad mozgás közös terének létrehozásához, melyben a polgárok jogai nem csorbulnak az országhatárok átlépésével. Az európai állampolgári státusz elve nagymértékben sérült, amikor 2004-ben tizenkét kormány elzárkózott munkaerőpiacának megnyitásától az új tagállamok polgárai számára, továbbá amikor 2006 májusában Ausztria, Németország és Dánia e korlátozások fenntartása mellett voksolt. Az uniós állampolgári státusz jelen konstrukciója két fő jellemvonást ötvöz: egyrészt a tagállami állampolgárságból következik, másrészt szabad bejutást biztosít a többi tagállamba. Az Európai Szerződés előkészítői azonban nem számoltak az e két jellemző közötti elkerülhetetlen feszültséggel. Álljon itt négy példa ennek illusztrálására:

Olaszország az 1990-es években felajánlotta az olasz állampolgárságot Dél-Amerika számos olasz származású lakójának anélkül, hogy az olaszországi, meghatározott idejű folyamatos tartózkodást feltételül szabta volna. Sok argentin és brazil lakost, akik ekkor ébredtek rá, hogy fel tudnak mutatni olasz ősöket, az olasz állampolgárságnál jobban érdekelte az európai útlevél, melyet arra használtak fel, hogy Spanyolországba, Angliába vagy akár az Egyesült Államokba települjenek át. És nem Olaszország volt az egyetlen, mely lehetővé tette az uniós állampolgárság elnyerését az EU-n kívüli országok lakosai számára. A régiek közül hét tagország, az újak pedig kivétel nélkül mind megadják az állampolgárságot a hazájukból kivándoroltaknak és leszármazottaiknak, anélkül hogy az adott országban való, meghatározott idejű, folyamatos tartózkodást kötelezővé tennék.

Az Európai Bíróság 2004-ben kedvező döntést hozott Man Levette Chen, egy kínai édesanya ügyében, azaz engedélyezte, hogy letelepedjen Nagy-Britanniában. Chen asszony letelepedési engedély nélkül élt Angliában. Második terhessége végén Belfastba utazott, hogy ott hozza világra gyermekét, mivel az Ír Köztársaság alkotmánya kiterjesztette a születés jogán automatikusan járó állampolgárságot mindenkire, aki a szigetországban született, beleértve Észak-Írországot is. Chen kislánya következésképpen írországi, egyúttal európai állampolgár lett, és az anyának mint egy Európai Uniós állampolgár fő gondviselőjének jogában állt Angliában maradni. Nem sokkal később azonban az ír választópolgárok egy népszavazás során eltörölték a születés jogán automatikusan nyert állampolgárságot, mivel tartottak a "szülési turizmus" fellendülésétől.

A jelenleg érvényben lévő rendszer nem csupán az "európai útlevélvásárlás" lehetőségét engedi meg a letelepedést megkönnyítő államokban, de egyenlőtlen viszonyokat és kirekesztést is gerjeszt. Vegyük például azt a török családot, melynek tagjai különböző európai államokban telepednek le. A Belgiumba bevándorló fivér három év után megszerzi az állampolgárságot, és már európai polgárként költözhet a nővéréhez Ausztriába, és szavazhat rögtön a megérkezése után az európai és helyi választásokon. A nővér ellenben, aki mindez idő alatt Ausztriában élt, kimarad a demokratikus jogok gyakorlásából: neki tíz évet kell várnia az osztrák állampolgárság kérvényezéséig.

A mozgás szabadsága és az állampolgárság megszerzésének országonként eltérő feltételei közötti feszültség megmutatkozik abban a paradoxonban is, hogy az Európa országai közötti mobilitás akár akadályt is jelenthet az európai állampolgársághoz való hozzájutásban. Azok, akik gyakran költöznek az Unió egyik országából a másikba, esetleg soha nem válhatnak az Unió polgáraivá, mivel szinte az összes állam a letelepedés feltételéül szabja a területén való, meghatározott idejű, folyamatos tartózkodást.

E problémákra többféle válasz lehetséges. A radikális megoldás az lenne, ha megcserélnék a nemzetek fölötti és a nemzeti állampolgárság közötti viszonyt úgy, hogy az előbbi határozná meg az utóbbit. E lépés Németország vagy az Egyesült Államok államszövetségéhez hasonló szövetséggé alakítaná át az Uniót, mely egységes törvényt lenne kénytelen kidolgozni a születés és bevándorlás révén szerzett európai állampolgárság szabályozására, miáltal a tagállamok bármelyikében születő vagy letelepedő uniós polgár automatikusan az illető ország polgárává válna, s ekképpen szavazati jogot nyerne nem csupán a helyi és az európai, de az országos választásokra is. Az európai polgárok és kormányok azonban alig támogatják egy efféle államszövetség megteremtését.

A másik – alulról jövő – megoldást az állampolgárság-törvények egymáshoz való spontán közeledése jelenthetné. Bár az elmúlt évtizedekben sok országban hasonló irányt vettek a reformok, túlzott optimizmus lenne abban bízni, hogy a tagállamok hajlandóak volnának törvényeik módosítására csak azért, hogy ne terheljenek más államokat a bevándorlási problémáikkal, vagy hogy a többi államhoz igazodjanak az állampolgárság megszerzésének feltételeiben.

A liberalizálás és következményei

Nézzük meg, milyen gyakorlati következtetéseket vont le egy nemrég készült, átfogó tanulmány az EU 15 tagországában az állampolgárság megszerzését és elvesztését szabályozó rendelkezésekből. Az elmúlt évtizedekben tapasztalt egyik szembeszökő változás maga a változás mértéke. Az állampolgárságot szabályozó törvények korábban meglehetősen stabilak voltak. Ritkán szerepeltek a politikai viták napirendjén, és rendszerint kormányváltás után sem nyúltak hozzájuk.

Az állampolgárság kérdését továbbá korábban szoros kapcsolatba hozták az államépítés és a nemzeti identitás máig ható történelmi hagyományaival. Rogers Brubaker amerikai szociológus 1992-ben Németországnak és Franciaországnak a bevándorlási politikához való eltérő hozzáállását eltérő nemzetfelfogásukkal magyarázta, nevezetesen az etnikai származás elvével az előbbi, a republikánus gondolattal az utóbbi esetében. 1999-ben azonban a németországi parlament új törvényt fogadott el, mely ius soli bevezette a születéssel járó állampolgárságot minden, német területen világra jött gyermek számára, akinek szülei nyolc éve hivatalosan az ország lakosai. Ez a törvény betű szerinti értelmezésben engedékenyebb a franciánál, mely csak olyan gyerekeknek ad automatikus állampolgárságot, akiknek a szülei már Franciaországban születtek, míg a külföldön született szülők gyermekeinek többnyire kérvényezniük kell a francia állampolgárságot.

Az állampolgárság kérdése mára sok országban a belpolitika előterébe került, és képlékennyé is vált a tekintetben, hogy a legtöbb kormányváltás valószínűleg törvénymódosítást von maga után. A németországi újítást követően alapvető liberális reformokat hoztak Belgiumban 2000-ben, Luxemburgban és Svédországban 2001-ben, Finnországban 2003-ban és Portugáliában 2006-ban. E liberális lépések megerősítették a ius soli-t, csökkentették a letelepedés feltételéül szabott, az adott országban eltöltendő időt, és egyszerűsítettek egyéb feltételeket is, esetleg engedélyezték a kérelmezőknek előző állampolgárságuk megtartását.

A 2006 februárjában elfogadott portugál reform különösen érdekes eset. Az összes mediterrán EU-tagország nagyvonalúan megadja az állampolgárságot az emigránsoknak és az etnikai vagy nyelvi rokonságot felmutató bevándorlóknak, viszont meglehetősen kirekesztően bánik a máshonnan érkezőkkel. Ezt a hozzáállást némiképp magyarázza a tömeges kivándorlások hatása a nemzetépítés történetére. Azokban a nyugat- és észak-európai országokban, amelyek határozott vendégmunkás-politikával rendelkeztek az 1960-as és 70-es években, a nemzeti identitásról kulturális alapon vallott felfogásba nem illő bevándorlókat nem tekintették az állam jövendőbeli polgárainak. Az új portugál törvény ezzel szemben automatikusan biztosítja a születéssel járó állampolgárságot a harmadik generációnak, azaz olyan gyermekeknek, akiknek a szülei is Portugáliában születtek.Amásodik nemzedék is egyszerű nyilatkozattal hozzájuthat az állampolgársághoz, amennyiben az egyik szülő öt éve hivatalosan portugáliai lakos. Az első generációs bevándorlók pedig már a nyelvismeret és az erkölcsi bizonyítvány birtokában elnyerhetik az állampolgárságot. Nem szükséges feltétel immár a minimális jövedelem vagy az integráció bármely más bizonyítéka. Végül az országban eltöltött idő mindenki számára hat évre való csökkentésével az új törvény eltörli a rokon országokból érkezők korábbi kiváltságait, és az összes bevándorlóra kierjeszti azokat.

Romano Prodi olasz kormánya mindjárt az eskütétele után bejelentette az olasz állampolgárság megszerzésének mélyreható átalakítását. A görög bevándorlási politika az egyik legszigorúbb Európában, és nem valószínű, hogy változna. Hamarosan elválik, hogy a spanyol kormány, mely egyéb területeken szorgalmazza a bevándorlók integrálását célzó törvényeket, követi-e majd a portugál és az olasz példát.

Nyugat-, Észak- és Közép-Európa "régi bevándorlási" célországaiban az állampolgárság megszerzéséhez szükséges várakozási idő országonként eltér: három-négy év Belgiumban és Írországban, tíz év Ausztriában. A kettős állampolgárság tolerálására és annak ellenkezőjére egyaránt van példa. Öt állam (Ausztria, Dánia, Németország, Hollandia és Luxemburg) jelen pillanatban is megköveteli, hogy a kérelmező mondjon le a meglévő állampolgárságáról, jóllehet Németország sok esetben kivételt tesz, Hollandia és Luxemburg pedig fontolgatja, hogy eltörli ezt a feltételt. Németországban a vörös-zöld koalíció 1999-ben megpróbálkozott ugyan egy reformmal, amely jóváhagyta volna a kettős állampolgárságot, de nem tudta keresztülvinni a törvényjavaslatot. Németországban ma igen sajátos, és feltehetőleg tarthatatlan, három kategóriát egyesítő szabályrendszer áll fenn. Azok, akik kettős állampolgárságot örököltek két eltérő nemzetiségű szülőtől, mindkettőt megtarthatják. Akik Németországban történt születésük és külföldi szüleik révén váltak kettős állampolgárrá, 23 éves korukig kénytelenek eldönteni, hogy melyiket választják. Azok pedig, akik újonnan kérvényezik a német állampolgárságot, csak abban az esetben tarthatják meg korábbi állampolgárságukat, ha a hazájuk nem engedi el őket, vagy akadályokat gördít állampolgárságuk lemondása útjába, aminek viszont az a kevéssé szerencsés következménye, hogy számos országot, kivált az arabokat arra ösztönzik, hogy fenntartsák illiberális állampolgárság-politikájukat.

A legmarkánsabb liberális irányvonal a ius soli bevezetését irányozza elő. Európa szinte összes állampolgársági törvénye hagyományosan kizárólag a ius sanguinis-en, azaz a szülőktől örökölt állampolgárságon alapul. A bevándorlási célországokban a tiszta ius sanguinis rendszer azt jelenti, hogy a bevándorló szülőktől származó második és harmadik generáció külföldi állampolgárként fog felnőni abban az országban, ahol született, sőt az is megeshet, hogy kiutasítják ősei hazájába. Ma 15 EU-állam a ius sanguinis-t az adott országban történt születéssel járó, de feltételekhez kötött állampolgársággal együtt alkalmazza. A ius soli a 2005 előtti írországi állapotokat leszámítva mindenhol feltételhez kötött. Többnyire legalább az egyik szülőnek hivatalosan az ország lakosának kell lennie az előírt ideig, ha nem született maga is az adott országban. Egyes esetekben a ius soli révén szerzett állampolgárságot nem születéskor, hanem később lehet csak igényelni.

Érdekes kérdés, hogy vajon a ius soli-e a legmegfelelőbb elv a bevándorlás célpontjaként számon tartott országokban. Egyfelől a születés egy adott országban lehet véletlen életrajzi esemény, vagy mint Chen asszony esetében, stratégiai döntés, mely nem jelent őszinte kötődést az illető országhoz. Másfelől viszont a ius soli nem vonatkozikaz úgynevezett másfeledik generációra, azaz a külföldön született, de a szüleikkel együtt bevándorolt vagy őket kiskorukban követő gyerekekre. Miért ne lehetne kiegészíteni a ius soli-t és a ius sanguinis-t az otthonnal járó állampolgári joggal, ha az illető gyermek valójában az adott országban nő fel? Jó példa erre Svédország, ahol az országban már öt évet eltöltött kiskorú gyermekek szüleinek mindössze annyit kell tenniük, hogy értesítik a hatóságokat, ha azt kívánják, hogy gyermekük svéd állampolgár legyen.

Számos ország, köztük Ausztria, Dánia és Görögország a liberalizálás útjáról letérve fenntartja korlátozó állampolgársági törvényét, sőt szigorítja is azt a letelepedett bevándorlók növekvő száma ellenére. A korábbi liberális állampolgársági politika teljes hátraarcának legmarkánsabb példája Hollandia. Azt, hogy liberalizációs vagy restriktív irányzat van-e éppen érvényben egy országban, nem a bevándorló tömegek nagysága vagy összetétele szabja meg, hanem sokkal inkább a politikai pártok rendszere, valamint a populista, bevándorló-ellenes agitációnak a politika fő irányvonalára gyakorolt hatása.

Külön figyelmet érdemel az az új irányvonal, mely a hivatalos nyelv megtanulásának általános követelménye mellé a sikeres állampolgársági vizsgát is feltételként szabja. Mára Ausztriában, Dániában, Németországban, Görögországban, Hollandiában és az Egyesült Királyságban is gyakorlattá vált az ilyen vizsga, melynek során a jelöltnek meg kell felelnie az ország történelmére, alkotmányára és hétköznapi kultúrájára vonatkozó kérdésekre. Félő, hogy a nehéz vizsgák tovább bonyolítják a középiskolát vagy egyetemet nem végzett bevándorlók dolgát. Míg a nyelvismeret vitathatatlanul hasznos a társadalmi és politikai integráció szempontjából, ez nem mindig mondható el az állampolgársági vizsgák gyakran valóságtól elrugaszkodott kérdéseiről.

Az állampolgárság megadásának ezen új feltétele nem szükségszerűen jelez visszatérést az etnikai alapon működő, kirekesztő koncepcióhoz, inkább eltolódást mutat az integrációról vallott közfelfogásban. A már stabil bevándorló közösségekkel rendelkező országok kormányai tartanak az "etnikai enklávétól" (Nagy-Britannia), a "communautarisme"-tól (Franciaország) vagy a "párhuzamos társadalmaktól" (Németország). Ezek a félelmek ráadásul manapság leginkább a muzulmán országokból érkező bevándorlókhoz kötődnek. Máris érzékelhető sokféle veszély, kezdve a strukturális munkanélküliségtől a szembeszökő városi nyomoron, a kulturális értékek ütközésén át a városi zavargásokig és a terrorizmusig. Az új állampolgársági politika nagy hangsúlyt fektet az integrációra, melyet egyúttal előfeltételül szab az állampolgárság elnyeréséhez, és az integráción sokkal inkább az egyéni erőfeszítést és teljesítményt értik, mint az egyenlő jogokat és lehetőségeket. Az állampolgárság ma már nem kötődik az etnikai identitáshoz és származáshoz, de nem is tekinthető egyéni jogcímnek és eszköznek heterogén származású társadalmi csoportok integrálására. Az állampolgárság ehelyett mintegy jutalommá válik azok számára, akik nem jelentenek fenyegetést a szélesebb értelemben vett társadalom számára, mert rendelkeznek megfelelő jövedelemmel, elsajátították a hivatalos nyelvet, sajátjukénak érzik a befogadó ország történelmét, és elfogadják annak értékrendjét. A kérdés már csak az, hogy valóban csökken-e a társadalom fenyegetettsége, ha megtagadják az állampolgárságot a hosszú ideje az országban élő bevándorlóktól, akik nem felelnek meg a fenti kritériumoknak? Nem feltételezhetjük-e joggal, hogy a frusztráció és elidegenedés egyre erőteljesebben jelentkezik, ha egy a társadalom perifériájára szorult csoport mindegyre kirekesztődik a politikai életből és képviseletből?

Az integráció értelmezési kérdései azonban mindjárt mellékessé válnak, mihelyt az állampolgársághoz jutást ugyanúgy állambiztonsági tényezőként definiálják, ahogy a menedékjogot és az illegális bevándorlást is "biztonságosították". A világméretű terrorizmus ellen harcban a kormányok annak lehetőségét is keresik, hogy hogyan foszthatnák meg a gyanús elemeket az állampolgárságuktól, hogy kiutasíthassák őket az országból. A kettős állampolgárság egykor sokat érő tőke volt az elhagyott és a befogadó országokhoz egyaránt erősen kötődő bevándorlók számára.

Ma ellenben inkább csapda lehet számukra: ha a befogadó ország megvonja tőlük az állampolgárságot, eredeti hazájuk kötelező érvénnyel vissza kell, hogy fogadja őket.

Állampolgársági konfliktusok a tagállamok között

Az állampolgárság problematikája meglehetősen másként fest a 2004 májusában csatlakozott államokban. A korábbi 15 EU-tagország szinte mindegyikével ellentétben ezen új államok egyikére sem igaz, hogy a XX. század kezdete óta független államként létezett volna a jelenlegi határain belül. Magyarország és Lengyelország határai jelentős mértékben megváltoztak az I és a II. világháborút követően. Ciprus és Málta csak az 1960-as években vívta ki függetlenségét, a három balti állam 1991-ben vált ki a Szovjetunióból, és Szlovénia, a Cseh Köztársaság és Szlovákia is újonnan jött létre mint független állam a szocialista szövetségek 1991-es és 1992-es széthullása után.

Az állam kontinuitásában történt drámai törés olyan problémákat vet fel, melyeket a nagyobb múltú országok rég elfeledtek, vagy soha nem is ismertek. Ki lehet az újonnan alakuló ország állampolgára és ki nem? Lettországban és Észtországban az 1940-es állapotok visszaállítása azt jelentette, hogy a szovjet annektálás idején betelepült nagyszámú orosz egyszerre hontalanná vált, és kérvényezniük kellett az állampolgárságot olyan körülmények között, melyek fölöttébb megnehezítették annak megszerzését. Hasonlóképp Szlovéniában is bürokratikus akadályok lehetetlenítették el legalább 18.000, Jugoszlávia utódállamaiból származó polgár helyzetét, akiket "töröltek" a nyilvántartásból, mint állandó lakosokat, és ezáltal a külföldiek státuszába kerültek.

Az új tagállamok másik, sajátságos problémája az anyaország és az azon kívül élő, ám a kultúra szempontjából a tágabb értelemben vett nemzethez tartozók viszonya. E külországi kisebbségek gyakrabban jöttek létre úgy, hogy a határok költöztek át az embereken, mint hogy az emberek költöztek volna át a határokon. E kisebbségek segélykiáltása az anyaország védőszárnyainak kiterjesztéséért felélesztette az ilyen kisebbségekkel rendelkező államok saját történelmükből jól ismert félelmeit. 2001 után Magyarország, Szlovénia és Szlovákia is úgynevezett státusztörvényt vezetett be, melyek kvázi állampolgárságot adnának a kulturálisan a nemzethez tartozónak vélt, határon kívüli kisebbségeknek. Az 2004. decemberi népszavazás, melynek tétje a kettős állampolgárság megadása volt három millió romániai, szlovákiai és szerbiai magyar részére, az alacsony részvétel miatt eredménytelennek bizonyult. Ha sikeres lett volna, akkor ez a kezdeményezés nemcsak fokozza a nemzetközi feszültséget, de egyúttal szavazati jogot is garantál a határon kívülieknek, ami viszont a nacionalista pártok tartós uralmát hozta volna a magyar választásokon.

Igény a közös európai megoldásokra

Az Európai Unió állampolgárság-politikájának e rövid összefoglalásából kiviláglik, hogy a kérdés egyre inkább előtérbe kerül az országok belügyeiben, és konfliktusforrássá válhat a tagállamok között. Nem reális elvárás ma már az, hogy az alternatív megoldás-javaslatok spontán közelítsenek a liberális normák felé. Tizennégy évvel az uniós állampolgárság hivatalos megalkotása után ideje volna, hogy az európai politika irányítói kidolgozzanak egy közös európai keretet a tagországok állampolgárság jogaira. Ez nem jelenti azt, hogy egyetlen állampolgárság-törvény létezne Európában kötelező érvénnyel. Afolyamat kezdődhetne akár az ún. nyílt koordinációs módszerrel, melynek eredményeképpen új EU-törvény jönne létre a nemzeti törvények azon paragrafusainak módosításával, melyek sértik az európai szolidaritás elvét, vagy önkényesen diszkriminálnak és kizárják a bevándorlókat a jogok gyakorlásából. Ha komolyan akarjuk venni az európai állampolgárságot, akkor közösen kell meghatároznunk, hogy kik legyenek Európa jövendő polgárai.

Published 2008-06-26

Original in English
Translation by Nóra Fordította Nagy
First published in Vanguardia Dossier 01-03/2007 (Spanish version) and 2000 4/2008 (Hungarian version)

Contributed by 2000
© Rainer Bauböck
© Eurozine